Ve sdružení Centrum aplikované ekonomie jsme nedávno vydali pilotní hodnocení veřejných zakázek českých měst. Hodnocení jim má dát základní srovnání s ostatními co do reálných výsledků. Jeho výstupy jsou na webu zindex.cz.
V hodnocení jsme porovnali 193 největších měst s pomocí 11 ukazatelů dobré praxe. Ty dohromady dávají hrubý obrázek o tom, zda města zadávají zakázky v souladu s mezinárodními doporučeními - tedy hospodárně a transparentně. Podobné hodnocení hodláme zveřejňovat každý rok.
Hodnocení zIndex určitě nedokáže pokrýt všechny aspekty zadávání (například nelze hodnotit smysluplnost předmětu zakázky). Poskytuje však dobrou informaci o tom, co z tvrdých dat vyčíst lze. Totiž zda o zakázky je dostatečná konkurence, jsou-li zveřejněné informace úplné, jestli všechny zakázky nezískala jediná firma apod. Výsledky v tomto článku neuvádíme - spíše než aktuální pořadí je pro nás podstatné, aby hodnocená města důkladně prozkoumala detaily svého hodnocení a získala z nich dobrou zpětnou vazbu.
Hodnocení totiž cílí právě na radní, opozici a hlavně na ty, kdo se zakázkami přímo zabývají. Je chceme srozumitelnou formou upozornit na slabá místa jejich minulých zakázek a prakticky je směrovat k lepším výsledkům. Konečným cílem projektu je zlepšení zadávací praxe v ČR. Obdobnou metodikou hodláme do budoucna porovnávat třeba i nemocnice či ministerstva.
JAKOU METODIKOU HODNOTÍME?
Metodika hodnocení zIndex je důkladně popsána na našem webu. Vezměme ji proto pouze ve zkratce. S pomocí 11 ukazatelů se díváme na zakázky vypsané v posledních třech letech. Vycházíme přitom převážně z dat uveřejněných ve Věstníku veřejných zakázek. Hodnotíme všechna města, která v daném období vysoutěžila alespoň 10 zakázek. Menší města a obce jsme museli ze srovnání vyloučit - pro nedostatek dat by jejich výsledky byly velmi špatně porovnatelné. Metodika i výsledky hodnocení větších měst však mohou i jim sloužit jako vodítko k lepšímu veřejnému zadávání.
Ukazatele zIndexu vycházejí z doporučení institucí, jako jsou Evropská unie, OECD nebo Transparency International. Dobře hodnotí toho zadavatele, který (v rámci toho, co lze měřit) postupuje hospodárně a transparentně a v souladu s dobrou praxí. Nízká hodnota zIndexu naproti tomu neznamená, že zadavatel krade: pouze z ní lze vyvodit, že zadavatel se odchyluje od měřitelné dobré praxe a měl by veřejnosti vysvětlit důvod (který může být naprosto legitimní). K tomu mu dáváme prostor přímo na stránce se zveřejněným hodnocením. Zadavatel na ní může sám uveřejnit libovolné vyjádření, v ideálním případě vysvětlit důvody špatného hodnocení, případně popsat kroky, které povedou do budoucna k jeho nápravě. Samozřejmě může vyjádřit i nesouhlas s některou částí naší metodiky. Konstruktivní kritice se nebráníme. Naším cílem je objektivně srovnávat, nikoli vyvolávat mediální bouře - proto jsme ostatně své první hodnocení zveřejnili až po říjnových komunálních volbách.
UKAZATELE DOBRÉ PRAXE ZINDEX
Co tedy vlastně měříme? Krátce ukazatele jeden po druhém představíme, detaily lze nalézt na našich stránkách.
1. Podíl veřejných zakázek na celkových nákupech. Odpovídá na otázku: Jakou část nákupů města tvoří veřejné zakázky v režimu zákona? Poměřuje objem zakázek proti vybraným výdajům evidovaným ve státní pokladně (nákupy služeb, zboží, investice..). Lépe proto hodnotí města, která nekouskují zakázky, aby se dostala pod limit, a nemají nadměrné procento výdajů plynoucích z historických smluv.
2. Nesoutěžní řízení. Poměřuje objemy jednacích řízení bez uveřejnění k ostatním zakázkám soutěženým podle zákona. Trestá přemíru víceprací, ale i špatné IT projekty vedoucí k nutnosti JŘBU.
3. Zmatečné jednání. Penalizuje jednání, které působí dodatečné náklady uchazečům a v důsledku oslabuje konkurenci a zvyšuje náklady. Konkrétně rušení a změny zakázek, stejně jako zakázky vypsané a nevysoutěžené.
4. Koncentrace dodavatelů. Penalizuje zadavatele, který dává velký objem zakázek jedné či několika málo firmám. U menších měst může nízké hodnocení být dáno i jediným velkým investičním projektem - pokud jej však objektivně nebylo možno dělit na části, odchylku od špatné praxe to samozřejmě neznamená.
5. Počet nabídek. U každé zakázky měří, kolik se o ni ucházelo firem. Je-li jich více, než je v daném odvětví běžné, je zakázka hodnocena kladně. Mírně tím znevýhodňujeme odlehlá města, přesto má jeden z nejhorších výsledků Praha.
6. Využívání nástrojů podporujících soutěž. Motivuje zadavatele, aby využívali elektronických aukcí, dělili zakázky na části a dávali lhůty delší než zákonné minimum. Díky těmto postupům lze totiž objektivně dosáhnout širší konkurence a lepších cen. Pro nejlepší hodnocení není potřeba zmíněné postupy využívat vždy, ale jen tam, kde mají smysl - což je řádově 25 % zakázek v režimu zákona.
7. Pochybení v soutěži zjištěná Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Vyhodnocujeme všechny spory u ÚOHS, negativně hodnotíme, jen pokud poslední platné rozhodnutí konstatuje závažné pochybení. Formální nedostatky netrestáme.
8. Zavádějící informace ve Věstníku veřejných zakázek. Počítá chyby v datech uveřejněných ve věstníku, které jsou zásadní pro transparentní evidenci zakázek - tedy ceny, identifikace zadavatele a dodavatele, druhu řízení (nejčastější chybou bývá nesprávná identifikace zjednodušeného podlimitního řízení - kvůli ní považujeme řízení za otevřené a konstatujeme neuveřejnění oznámení o zakázce).
9. Uveřejňování na profilu zadavatele. Obdobně počítáme chyby v uveřejnění na profilu zadavatele. Vzhledem k náběhu této povinnosti jich řada subjektů má třeba i stovky. Naše hodnocení poskytuje i jejich detailní výpis. Chceme zadavatele motivovat k jejich opravě. Dobrá evidence totiž neslouží pouze transparentnosti, ale hlavně lepší interní kontrole a fungování.
10. Hodnocení dodavatelů. U vítězných firem kontrolujeme vybrané rizikové ukazatele: Zda nebyly založeny těsně před zakázkou, zveřejňují-li výkazy v obchodním rejstříku apod. Zadavatel takové uchazeče může jen obtížně vyloučit, měl by však dbát zvýšené pozornosti při kontrole plnění.
11. Poskytování informací na vyžádání. Větším hodnoceným městům jsme poslali dotaz podle zákona 106, na objem zakázek malého rozsahu v posledních letech, a hodnotili úplnost jejich odpovědi. Zatímco některá města neměla problém odpovědět během jednoho dne, jiná konstatovala, že těmito čísly nedisponují (nebo neodpověděla vůbec). Předmětem je tedy nejen disciplína v odpovídání na žádost o informace, ale také kvalita interní evidence zakázek.
PŘIJETÍ ZINDEXU
Metodiku nám připomínkovali renomovaní právníci, auditoři, ale např. i Svaz měst a obcí. Zapracovali jsme řadu podnětů, obecný závěr je, že neumíme hodnotit zdaleka vše. Ale jako hrubý nástroj pro srovnávání je zIndex dobrý a relativně nestranný.
První reakce hodnocených měst jsou spíše kladné, ale musíme hodně vysvětlovat - hlavně ukazatele týkající se chyb ve zveřejnění. Nicméně doufáme, že naše hodnocení pomůže městům k posunu od »pouhé« zákonné správnosti k hospodárnějšímu zadávání.
JIŘÍ SKUHROVEC
Centrum aplikované ekonomie, FSV UK
