Úředníci obcí a krajů, ale též volení zastupitelé hospodařící s majetkem těchto veřejnoprávních korporací se setkávají s otázkami, které se týkají povahy cest, označovaných právními předpisy (zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších právních předpisů) jako pozemní...
Úředníci obcí a krajů, ale též volení zastupitelé hospodařící s majetkem těchto veřejnoprávních korporací se setkávají s otázkami, které se týkají povahy cest, označovaných právními předpisy (zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších právních předpisů) jako pozemní komunikace. Nejčastěji jde o místní komunikace, jejichž "vlastníkem" je obec, či o účelové komunikace, jejichž "vlastníkem" může být obec (teoreticky i kraj, či stát), ale také osoba soukromá.
Posuzování otázky, zda je pozemní komunikace samostatnou věcí a tedy i předmětem občanskoprávních vztahů (§ 119 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších právních předpisů občanského zákoníku) schopným samostatného převodu, nebo zda jde o součást pozemku (§ 120 občanského zákoníku), není a nebylo snadné. Svědčí o tom mj. bohatá judikatura civilních soudů a její dosavadní myšlenkový vývoj. Nicméně tato judikatura v posledních letech přinesla poměrně jasné výsledky a přes určité vnitřní problémy se ustálila a ujednotila na určitých závěrech.
OBČANSKÝ ZÁKONÍK A KATASTRÁLNÍ VYHLÁŠKA
Počáteční přístup Nejvyššího soudu vycházel z výkladu pouhých několika ustanovení občanského zákoníku (viz rámeček).
První klíčový judikát Nejvyššího soudu, k němuž se soudy dodnes vracejí, měl obecnější dopad a týkal se vymezení pojmu "stavba" z hlediska občanského práva (sp. zn. 33 Cdo 111/98)1). Za stavbu v občanskoprávním smyslu lze podle něj považovat výsledek stavební činnosti, pokud je věcí v právním smyslu slova (způsobilým předmětem občanskoprávních vztahů), nikoliv pouhou součástí jiné věci.
Nejvyšší soud se v 90. letech minulého století zabýval konkrétně také povahou parkoviště (sp. zn. 2 Cdon 1414/97)2). Parkoviště složené ze tří vrstev stavebního materiálu považoval tento judikát za pouhé zpracování povrchu pozemku, tj. za jeho součást, nikoliv za samostatnou stavbu a tedy i věc z hlediska občanského práva, již by bylo možné samostatně převádět. Soud také poprvé použil argumentaci katastrální vyhláškou3), která označuje pozemní komunikace jako způsob využití pozemku, nikoliv jako typ stavby.
Další judikát se týkal blíže nespecifikované komunikace z penetračního makadamu silného 11 cm (sp. zn. 22 Cdo 52/2002 ze dne 31. 1. 2002 - viz www.nsoud.cz). Nejvyšší soud se v tomto rozhodnutí přidržel výše popsané judikatury a konstatoval, že v případě této zpevněné plochy komunikace nejde o samostatnou stavbu v občanskoprávním smyslu.
K tehdejšímu uvažování soudu na vysvětlenou dodávám, že předmětem občanskoprávního vztahu může být věc. Věc musí být buďto movitá, či nemovitá. O movité věci v případě komunikací není třeba uvažovat (snad s výhradou dočasných panelových cest). Zbývá věc nemovitá - stavba spojená se zemí pevným základem.
Jak vidno, Nejvyšší soud nepovažuje za stavbu spojenou se zemí pevným základem ani 11 cm silný makadam (směs sypkých hmot spojená asfaltem, dehtem, či cementem), ani parkoviště sestávající se ze tří vrstev materiálů. Nelze zaměňovat stavbu jako pojem stavebního práva (spojený s otázkami potřebnosti, či nepotřebnosti stavebního povolení) a stavbu ve smyslu zde popsaném - občanskoprávním (stavbu spojenou se zemí pevným základem) jako samostatnou nemovitou věc. Podpůrně navíc soud argumentoval katastrální vyhláškou, vycházeje z logiky (později překonané), že je-li něco druhem, respektive způsobem využití pozemku, nemůže to být samostatnou stavbou.
Důležité taktéž je, že soud v citovaných judikátech v tehdejší době nerozlišoval mezi účelovou komunikací a jinými kategoriemi komunikací (místní komunikace, silnice, dálnice), konkrétní kategorie komunikace se dokonce v dosud uvedených judikátech vůbec nevyskytuje.
ÚČELOVÁ KOMUNIKACE
Ve stejné době vycházeje ze stejných úvah rozhodl Nejvyšší soud poprvé explicitně také o povaze účelové komunikace (sp. zn. 22 Cdo 1911/2000 ze dne 20. března 2002 - viz www.nsoud.cz). Upozornil opět na rozdíl mezi významem pojmu stavba ve stavebních předpisech a v otázkách soukromého práva týkajících se vlastnictví. Dospěl k závěru, že "komunikace pokrytá živičným povrchem není stavbou (věcí v občanskoprávním smyslu), byť jde o stavbu veřejného práva".
Stejně judikoval soud také v rozsudku o dva roky mladším (sp. zn. 22 Cdo 341/2004 ze dne 10. 6. 2004 - viz www.nsoud.cz), kdy uvedl, že podle dosavadní judikatury "nemůže být vlastníkem pozemní komunikace osoba odlišná od vlastníka pozemku". Jednalo se o asfalt včetně štěrkového podkladu.
Ilustrativní je rovněž judikát, který se netýká pozemních komunikací, nýbrž tenisových dvorců, avšak pěkně objasňuje pojem pevný základ jako nutnou podmínku stavby (sp. zn. 22 Cdo 1118/2005)4). Právě u tenisových dvorců chybí tento pevný základ, bez nějž není myslitelná stavba jako nemovitá věc. Dodávám, že některé pozemní komunikace se svojí strukturou podobají tenisovým dvorcům, neboť jsou složeny pouze z několika zhutněných vrstev sypkých materiálů. Ovšem také u lepších pozemních komunikací bezprašných (například z asfaltového makadamu) je obtížené hledat tento judikaturou požadovaný pevný základ.
Lze tedy konstatovat, že účelové komunikace Nejvyšší soud nikdy nechápal jako samostatné předměty vlastnictví, nýbrž jako pouhé úpravy pozemku. Účelové komunikace tak podle dosud nepřekonané judikatury nejsou samostatnými věcmi, nýbrž součástmi pozemku sdílejícími jeho právní osud.
MÍSTNÍ KOMUNIKACE
Až do roku 2006 bylo správné vztahovat tehdejší judikaturu nejen na komunikace účelové, ale přinejmenším také na komunikace místní (otázku silnic a dálnic raději pomíjím). V tomto roce se však velký senát občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu vyjádřil k otázce povahy pozemních komunikací, neboť standardní tříčlenný senát se rozhodl odchýlit od dosavadní judikatury (sp. zn. 31 Cdo 691/2005 ze dne 11.10. 2006)5). Bohužel však tento judikát vnesl do ustálené judikatury zmatek, neboť jeho obsah sice naznačuje touhu Nejvyššího soudu po změně své dosavadní judikatury, avšak při řádném pročtení nepřináší definitivní odpověď na otázku, jak že je třeba nově posuzovat právní povahu jednotlivých kategorií pozemních komunikací. V odborné literatuře se nyní vedou spory nejen o správný výklad samotných zákonů, ale dokonce již také spory o správný výklad (pochopení) tohoto judikátu6).
V citovaném judikátu Nejvyšší soud poprvé argumentuje také silničním zákonem, konkrétně § 17 odst. 2 (dříve odst. 3)7). Považuji za důležité již nyní zdůraznit, že toto ustanovení nehovoří o účelových komunikacích a týká se pouze komunikací ostatních kategorií. Soud dospívá k závěru, že "místní komunikace by mohla být samostatnou věcí odlišnou od pozemku, na němž se nachází, v případě, kdy by byla stavbou ve smyslu občanského práva", což dovozuje z textu uvedeného ustanovení zákona o pozemních komunikacích. Z této části judikátu by se zdálo, že soud pouze opouští argumentaci katastrální vyhláškou, která absolutně vylučovala samostatnost místní komunikace vůči pozemku, a nadále bude jednotlivě zkoumat, zda konkrétní komunikace naplní rysy samostatné stavby (věci). Vzhledem k tomu, co však již bylo řečeno, je ale zřejmé, že přinejmenším problém s pevným základem může množinu místních komunikací jako samostatných věcí zcela vyprázdnit. Judikát však tyto důsledky nedomýšlí a žádnou odpověď nedává.
Vzápětí navíc pokračuje v poněkud odlišném tónu, když uvádí, že "zákon (§ 17 zákona o pozemních komunikacích) rozlišuje vlastnictví pozemku pod komunikací (s výjimkou komunikace účelové) od vlastnictví komunikace samotné, a tudíž je na tyto komunikace nutné v zásadě pohlížet jako na samostatné předměty občanskoprávních vztahů". V této části judikátu se tak dozvídáme, že místní komunikace (a také silnice a dálnice) budou "v zásadě" samostatnými předměty právních vztahů. Takovýto závěr se však jeví v příkrém rozporu s předchozí částí judikátu.
Jak se vypořádat s tímto judikátem jako celkem? Velice těžko. Jisté je pouze to, že nově Nejvyšší soud také z hlediska soukromého práva rozlišuje dvě skupiny komunikací: účelové komunikace a ostatní komunikace (tj. místní komunikace, silnice a dálnice). Z hlediska účelových komunikací nepřináší judikát žádný výslovný průlom, a proto nadále platí závěry podané výše. Vlastník pozemku s účelovou komunikací je zároveň vlastníkem účelové komunikace na něm (ta je pouhou součástí pozemku), a to bez ohledu na to, kdo komunikaci zbudoval. Tento závěr potvrzuje i nedávný judikát Nejvyššího soudu (sp. zn. 22 Cdo 261/2007 ze dne 17. 3. 2008 - viz www.nsoud.cz), který ohledně účelové komunikace rozhodl ve stejném duchu jako řada judikátů předchozích.
Z hlediska ostatních kategorií komunikací je jisté pouze to, že tyto místní komunikace (silnice a dálnice) mohou být samostatnými věcmi a vlastník pozemku s místní komunikací může být odlišný od vlastníka této komunikace. Otázkou judikaturou dosud nedořešenou však zůstává, za jakých podmínek.
Doporučuji proto velkou obezřetnost při právním nakládání s místními komunikacemi a pozemky pod nimi. Osobně se kloním spíše ke konzervativnějšímu závěru, že také místní komunikace, má-li být samostatnou věcí, musí vykázat znaky stavby spojené se zemí pevným základem, což je u většiny komunikací (složených z vrstev sypkých materiálů, ale také komunikací asfaltových) nesplnitelný požadavek. Proto bych i nadále z opatrnosti považoval místní komunikace za pouhé součásti pozemku.
Do budoucna je myslitelná i výkladová varianta odlišná, kladoucí důraz na specifičnost pozemních komunikací jako takových. Právní konstrukce by mohla být obdobná jako v případě bytů. Byty taktéž nejsou ryzími věcmi, přesto je však lze jako vymezené jednotky díky speciálnímu zákonu8) uchopit jako samostatný předmět právního vztahu. Takto by bylo možno vykládat ustanovení § 9 zákona o pozemních komunikacích, které dosud civilní judikatura z neznámého důvodu pomíjí, a dovodit existenci pozemních komunikací jako samostatných předmětů právních vztahů9). Pro všechny kategorie pozemních komunikací (snad s výjimkou těch zcela imateriálních a spadajících v jedno s pozemkem jako například vyježděná polní cesta) by to znamenalo vlastní právní existenci. Tento vskutku koperníkovský obrat v nazírání soudů na řešenou problematiku je však dosud v nedohlednu.
OBEC A JUDIKATURA
Závěrů judikatury, které jsem prezentoval, si musejí být odpovědné osoby přinejmenším vědomy a zohledňovat je při svém rozhodování10). Osoby odpovídající za hospodaření s majetkem obcí a krajů si mohou dovolit právní názory Nejvyššího soudu zpochybňovat a důkladně připravenými civilními soudními spory za pomoci advokátů se pokusit o jejich překonání. Ve zcela jiné situaci se však nacházejí úředníci vykonávající správní činnosti. Tyto osoby (správní orgány) se při posuzování otázek soukromého práva vždy dostávají na neznámé území mimo jim dobře známé principy a pravidla správního práva. Doporučuji proto, aby se úřady v případech nutnosti posuzovat předběžnou otázku z oblasti práva soukromého vždy přidržely dosavadní civilní judikatury. Pouze ve zcela výjimečných případech, jsou-li samy schopny předložit promyšlený alternativní právní názor, mají vážný důvod odchýlit se od dosavadní judikatury a jsou ochotny snášet riziko neúspěchu při přezkumu svých správních rozhodnutí, mohou s velmi podrobným odůvodněním závěry civilních soudů opustit.
Poznámky
1) Soudní rozhledy č. 12/1998, str. 318
2) Právní rozhledy č. 1/2000, str. 35
3) Dříve vyhláška č. 190/1996 Sb., dnes jde o vyhlášku č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ... a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí...; konkrétně její příloha, bod 2, způsob využití pozemku alinea 17 ostatní komunikace.
4) Soudní rozhledy č. 8/2006
5) Právní rozhledy č. 2/2007, str. 72 nebo Sb.r.civ. č. 76/2007 nebo Soubor civilních rozhodnutí C 4518
6) Rozsah tohoto článku nedovoluje rekapitulaci těchto odborných právních sporů. Pro zájemce lze doporučit srovnání jednotlivých zvýrazněných právních vět ze zdrojů uvedených v předchozí poznámce a dále články: Spáčil, J.: Poznámka k uveřejněnému judikátu, Právní rozhledy, č.2/2007, str. 74; Balák, F.: K povaze a vlastnictví pozemní komunikace, Právní rozhledy, č. 20/2008, str. 754.
7) "Jestliže byla zřízena stavba dálnice, silnice nebo místní komunikace na cizím pozemku a vlastníku této stavby se prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku, je příslušný speciální stavební úřad oprávněn na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno, které je nezbytné pro výkon vlastnického práva ke stavbě."
8) Zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších právních předpisů.
9) Komunikace by tedy nebyly věcmi, nemusely by jako stavby naplňovat podmínky kladené § 119 odst. 2 občanského zákoníku (pevný základ spojující stavbu s pozemkem), nýbrž by byly jiným předmětem právních vztahů, a to díky speciálnímu zákonu.
10) Přestože české právo nezná precedenty ve smyslu anglosaského common law, má v ČR judikatura vyšších soudů normativní sílu, neboť nebude-li nabídnut silný alternativní názor, přidrží se soudce s ohledem na princip předvídatelnosti názoru již dříve judikovaného a publikovaného. Blíže k závaznosti judikatury viz Kühn, Z.; Bobek, M.; Polčák, R. a kol.: Judikatura a právní argumentace, Praha, Auditorium, 2006.
DAVID SLOVÁČEK
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Cesta jako stavba podle občanského zákoníku
§ 118 odst. 1:
"Předmětem občanskoprávních vztahů jsou věci, a pokud to jejich povaha připouští, práva nebo jiné majetkové hodnoty."
§ 119:
"(1) Věci jsou movité nebo nemovité."
"(2) Nemovitostmi jsou pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem."
§ 120:
"(1) Součástí věci je vše, co k ní podle její povahy náleží a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila."
"(2) Stavba není součástí pozemku."
