Jsme připraveni na skutečné partnerství?

Současný dynamický vývoj uspořádání veřejné správy je vyvolán dvěma základními potřebami. První z nich je vnitřní potřeba státu dobudovat standardní struktury orgánů veřejné moci spojená se změnami po roce 1989, přičemž za vnější impuls ke změnám lze označit požadavky na kompatibilitu ze strany EU při snaze ČR o přistoupení k tomuto nadnárodnímu sdružení. (Jedná se o problematiku přípravy na implementaci společných politik - především politiky sociální a ekonomické koheze.)

Příprava na čerpání prostředků strukturálních fondů, která probíhá v rámci tzv. předvstupních programů Phare, SAPARD a ISPA, je spojena i s vypracováváním projektů, které již musí odpovídat požadavkům a zvyklostem uplatňovaným v EU. Až prostřednictvím těchto programů jsme se blíže seznámili s problematikou principů uplatňovaných v rámci regionální a strukturální politiky EU (partnerství, subsidiarita, doplňkovost), ale i s otázkami programování či evaluace.

V ČR v roce 2002 byla formálně vybudována již konečná tří úrovňová struktura správy ve složení státní správa (ústředí) a územní samosprávy na regionální a lokální úrovni. Vedle legislativního vymezení postavení se jednalo i o základní materiální vybavení nových správních orgánů - krajů a tzv. obcí s rozšířenou působností. V tomto roce pokračuje vyplnění vlastního obsahu těchto institucí převodem kompetencí ze zaniklých okresních úřadů a vybraných pravomocí z ústředí.

Co zůstává ve stínu

V pozadí tohoto obrovského úsilí zůstávají ve stínu otázky většího zpružnění veřejné správy, možné participace dalších subjektů na správě - zástupců občanské společnosti (sociální partneři, nevládní neziskové organizace, veřejné univerzity), integrace politik prováděných jednotlivými orgány veřejné správy, spolupráce při vytváření základních a dlouhodobých rozvojových koncepcí, spolufinancování rozvojových opatření (vznik fondů) atd.

Jsou to témata, která byla legitimně nastolena již v 80. letech minulého století, avšak získala v západoevropských zemích větší pozornost až v 90. letech. Vedle tradičních problémů neschopnosti veřejné správy rychle reagovat na změny prostředí či kontroverzních výsledků celostátně prováděných politik na lokální úrovni byl tehdy jako citlivý nově posouzen problém dlouhodobé nezaměstnanosti, a to vše při narůstající nestabilitě veřejných rozpočtů, jež posléze vedla ke škrtům na straně výdajů.

Hledají se proto cesty, jak při stávající úrovni zdrojů dosáhnout splnění rostoucího počtu úkolů a tedy i stanovených cílů.

Ve vyspělých státech jsou regionálními aktéry sledovány v podstatě dva hlavní cíle, jež spolu úzce vnitřně souvisejí. Jejich rozdělení vychází z převažujícího (tradičního) způsobu realizace správy v jednotlivých zemích, kdy je kladen důraz na koncentraci úsilí při řešení problematiky nezaměstnanosti a vlastního rozvoje území.

Podpora zaměstnanosti

Jde především o pokusy sblížit nabídku s poptávkou na místních a regionální trzích práce, kde se veřejné autority snaží přiblížit k bodu tržního optima odstraněním strukturální nezaměstnanosti. Prostřednictvím analýz poptávky místních podnikatelů navrhují a uskutečňují rekvalifikační programy za široké spolupráce s neziskovými i soukromými ziskově orientovanými společnostmi.

Role veřejných autorit je především:

ve vytvoření zázemí k distribuci informací mezi jednotlivými sociálními partnery,

ve společném stanovení priorit na úseku rekvalifikace, vzdělávání atd.,

v zahrnutí priorit do příslušných rozvojových dokumentů - strategií a programů,

v integraci sociálních politik - oblastí sociálního pojištění a sociálních dávek,

v podpoře zaměstnání rizikových skupin osob (absolventi, imigranti apod.).

Podpořit růst a zlepšit kvalitu života

Jde o definici problémových jevů (disparit) v regionu a jejich řešení spoluprací místní a regionální správy s dalšími aktéry regionálního rozvoje s konečným cílem podpořit regionální růst a zlepšit tak kvalitu života. Role místních autorit je především v koordinaci zpracovávání rozvojových dokumentů, dále ve vtažení zástupců všech druhů aktérů do přípravy strategických dokumentů i vlastních operačních programů a ve vytvoření rámce pro úspěšnou implementaci programu. Úloha ústřední vlády spočívá zpravidla ve vytvoření legislativního rámce upravujícího vznik partnerství, přímé podpoře vytváření regionálních a místních partnerských vazeb a finanční podpoře těchto uskupení (někdy i formou podílu na výnosu daní).

Z uvedeného vyplývá především snaha o dosažení formální rovnosti všech zúčastněných aktérů. Mocenské nástroje státu (méně pak samosprávy) ustupují zcela do pozadí, veškeré aktivity probíhají na bázi vzájemného uznání (v některých státech jsou podepisována tzv. memoranda o vzájemném porozumění), a tedy zcela dobrovolných kooperačních vazbách.

V pozadí celého přístupu stojí základní premisa, kterou je zcela pragmaticky výhodnost kooperace pro všechny zúčastněné.

Vzájemné partnerské vazby mohou mít nepřeberné množství podob, s různým počtem účastníků. Obec může být členem celé řady partnerství, vstupovat do libovolného množství vzájemně výhodných vazeb podle svých potřeb. Na nejnižší úrovni se může jednat např. o společné provozování technické či environmentální infrastruktury (čističky, skládky), což známe i z ČR v případě dobrovolných svazků obcí.

Na mikroregionální a regionální úrovni bývá partnerství více institucionalizováno. Vznikají rady rozvoje s příslušnými sekretariáty, jakožto fóra pro setkávání jednotlivých aktérů regionálního rozvoje, na kterých se diskutují a projednávají otázky hospodářské, sociální a kulturní orientace regionu, dohadují rozvojové priority, připravují příslušné dokumenty a stanovují kritéria hodnocení projektů.

Přínosem partnerství je především zlepšení úrovně řízení, lepší využívání stávajících kapacit, zvýšení absorpční kapacity¹⁾, zvýšení konzistentnosti politik prováděných jednotlivými orgány veřejné moci a zlepšení účinnosti prováděných intervencí.

Je jistě pozoruhodné, že otázku zlepšení výkonnosti správy a aplikaci modelu partnerství dnes řeší státy jak s tradicemi etatistickými, tak korporativistickými, jakož i liberální společnosti s tradičně početným zastoupením neziskových organizací.

Způsoby uplatnění partnerství v ČR a možností jejich posílení a rozšíření se zabýval tým výzkumníků pod vedením Filipa De Ryncka z univerzity v belgickém Ghentu. V roce 2001 provedl několik terénních výzkumů v regionu soudržnosti Severozápad, kraji Vysočina a bývalém okrese Přerov. Výsledná zpráva, zveřejněná v průběhu konference (ve dnech 12.-13.12. 2002 v Českém Krumlově) Společnost v přechodu: Obnova partnerství, je ovlivněna dynamikou změn v oblasti veřejné správy v ČR. Přesto však autoři došli k určitým zobecňujícím závěrům, které by vzhledem k nezaujatosti tvůrců měly objektivně vypovídat o připravenosti naší společnosti na využití tohoto nástroje.

Je zřejmé, že přes určitý pokrok stojíme stále spíše ještě na počátku řešení problémů. Základy ke vzniku účinného partnerství již položeny byly (např. vznik regionální samosprávy), lze vysledovat i zájem o uplatnění tohoto moderního způsobu řízení na regionální a místní úrovni (např. kraj Vysočina). Přesto však nezbytnost především institucionálních změn pro další rozvoj nabývá na důležitosti. V české společnosti stále ještě nebyly uspokojivě vyřešeny takové základní otázky jako je vztah reprezentativní a participativní demokracie, způsob distribuce moci, problém odpovědnosti (ochota ji sdílet a nést případné důsledky). Mezi jednotlivými partnery na místní, regionální i celostátní úrovni doposud převládá spíše vzájemná nedůvěra a přetrvává malá ochota respektovat druhého. Je zřejmá absence povědomí o výhodnosti spolupráce. Nacházíme se teprve ve fázi hledání modelů vzájemné spolupráce regionálních aktérů, které by byly přiměřené našim tradicím a kultuře.

Poznámka:

1) V ČR velmi aktuální vzhledem k blízké možnosti čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU.

Marek Jetmar,

Ministerstvo pro místní rozvoj

delegát Local Economic and Employment Development OECD za ČR