V Moderní obci č. 12/2002 až 3/2003 jsme publikovali výklad zákonač. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, který vstoupil v účinnost 1. ledna tohoto roku. S touto novou právní normou tedy obce a kraje začaly pracovat teprve nedávno. Jako vždy se objevují praktické výkladové problémy, sporná ustanovení či kolize s jinou právní úpravou, s nimiž si samosprávné subjekty neví rady. Pokusme se některé přiblížit a najít východiska.
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (dále jen zákon) upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání. Znamená to tedy, že úředníci jsou odstřihnuti od zákoníku práce? Nikoliv.
Na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se zákoník práce vztahuje, ale pouze za předpokladu, že to speciální zákon nestanoví jinak. Pracujeme-li proto se zákonem, musíme mít při ruce tak jako tak zákoník práce, k němuž je zákon o úřednících územních samosprávných celků zákonem speciálním. Na druhé straně se úředník ani jeho zaměstnavatel nemůže o zákoník práce opřít tehdy, je-li v zákoně o úřednících jiná úprava.
Koho se zákon netýká?
Zákon se nedotýká každého zaměstnance obce či kraje. Z jeho působnosti jsou vyjmuti zaměstnanci, zařazení v organizačních složkách a zvláštních orgánech územního samosprávného celku, a dále pak ti, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí (§1 odst. 3 zákona).
Zatímco pojmy "organizační složky či zvláštní orgány a manuální práce" problémy nečiní, výklad "pomocných" a "servisních" prací ano. V praxi jsem zaznamenala např. následující výklady:
servisní prací je práce sekretariátu starosty,
pomocnou a servisní prací je práce správců sítě, eventuálně odboru informatiky,
servisní prací je práce všech řadových referentů apod.
Takto se samozřejmě uvedený text vykládat nedá. A to mimo jiné proto, že zákon vše poměrně jasně stanoví v § 2, v němž vymezuje základní pojmy.
V odstavci 4 je uvedeno, že úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do příslušného úřadu.
V odstavci 3 je zcela jasná formulace, že správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Správní činností tedy není pouze aplikace správního řádu (správní řízení, jak se mnozí mylně domnívají), ale je to ucelený, velmi široký soubor činností jak v samostatné působnosti, tak v působnosti přenesené, které samosprávný subjekt realizuje.
S ohledem na tato ustanovení musím konstatovat, že jen velmi málo pracovních míst na příslušném úřadě lze obsadit mimo tento zákon. Z výše uvedených výkladů by snad šlo uvažovat pouze o správci počítačové sítě, což je činnost opravdu servisní. Odpovědným pracovníkům lze poradit, aby v případě pochybností raději podle zákona o úřednících postupovali.
Pro úplnost dodávám, že např. u velkých úřadů je poměrně dost zaměstnanců pracujících manuálně (úklid, řidiči apod.), kteří mají svého vedoucího na úrovni SŠ, někdy i VŠ, což je případ uvedený též v zákoně formulací "kteří výkon takových prací řídí". I tato místa je možné obsadit klasicky dle zákoníku práce.
Vedoucí úředník
V § 2 v základních pojmech stojí za zmínku ještě specifikace pojmu vedoucí úředník a vedoucí úřadu. Vedoucí úředník je ten, který je vedoucím zaměstnancem. Nejde tedy o pojem hierarchický, ale řídící - zpravidla půjde o vedoucí odborů a referátů, tedy o úředníky, kteří mají podřízené.
Vedoucím úřadu jsou tito úředníci:
tajemník obecního úřadu,
tajemník magistrátu statutárního města,
tajemník úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města,
ředitel krajského úřadu,
ředitel Magistrátu hlavního města Prahy,
tajemník úřadu městské části hlavního města Prahy.
Pokud § 2 odst. 7 dále uvádí: "V obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta", znamená to pouze to, že starosta vykonává úkony, které by jinak vykonával tajemník, nikoli to, že se jeho osobně dotýká zákon o úřednících. V praxi jsem opět zaznamenala názory, že nyní je vlastně starosta neodvolatelný, což je samozřejmě nesmyslná úvaha.
Obecné předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka (§ 4 zákona)
Úředníkem se může stát fyzická osoba, která je:
státním občanem České republiky, popřípadě fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt,
dosáhla věku 18 let (tzn. nelze zaměstnat osobu mladší 18 let, i kdyby to byla osoba, jež uzavřela sňatek po 16. roku věku),
způsobilá k právním úkonům,
je bezúhonná, přičemž za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí, jakoby nebyla odsouzena (jiné důvody nelze pro vyřazení z výběrového řízení uvádět, tedy např. pětkrát rozvedený muž je stále bezúhonný, osoba páchající přestupky taktéž, matka s více nemanželskými dětmi taktéž apod.),
ovládá jednací jazyk (v širším slova smyslu by bylo například překážkou, kdyby zájemce o místo úředníka ovládal český jazyk, ale neovládal jeho pravopis),
splňuje další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem.
Pro jmenování vedoucího úřadu a jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů.
Předpoklady pro jmenování vedoucího úřadu (§ 5 zákona)
Vedoucím úřadu se může stát fyzická osoba, která splňuje obecné předpoklady a má nejméně tříletou praxi:
jako vedoucí zaměstnanec (a to bez ohledu na obor), nebo
při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu (např. úředník ministerstva, úřadu práce, finančního úřadu...)
ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce (typicky starostové, místostarostové, primátoři, hejtmani - v tomto případě se předpokládá, že ve své funkci, pro niž byli uvolněni, nabyli dostatek zkušeností i pro místo vedoucího úřadu).
Praxe přitom musí být "načerpána" v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce, tj. fakt, že někdo vykonával vedoucí funkci např. v 80. letech, se nepočítá.
Zásada publicity
Přijímání úředníků je ovládáno zásadou publicity, tedy aby se o místo úředníka mohlo ucházet co nejvíce lidí, je kladen velký důraz na zveřejňování této možnosti. Je to jeden ze základních principů zákona, jehož porušování bude jistě považováno za jeho hrubé porušení.
Zákon upravuje dva procesní postupy vedoucí k uzavření pracovní smlouvy podle zákona o úřednících územních samosprávných celků:
veřejnou výzvu - jednodušší (obecný postup),
výběrové řízení - složitější (speciální postup pro daná zařazení).
Výběrové řízení je podmínkou pro obsazení těchto pracovních míst:
jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka,
vznik pracovního poměru úředníka zařazeného v krajském úřadě, v Magistrátu hlavního města Prahy, v obecním úřadě obce s rozšířenou působností, v pověřeném obecním úřadě,
v úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, kterému je svěřen výkon přenesené působnosti v rozsahu pověřeného obecního úřadu. To znamená, že v jiných případech postačuje veřejná výzva.
Doba trvání pracovního poměru
Postup územního samosprávného celku dále poměrně podrobně stanovuje zákon, uveďme ještě jednu důležitou okolnost, a to dobu trvání pracovního poměru.
V § 6 odst.1 se říká: "Uzavření pracovní smlouvy se zájemcem o uzavření pracovní smlouvy musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců....Věta první neplatí pro pracovní poměr na dobu určitou." Zdálo by se tedy, že zákon lze obejít tím, že úředníky budeme zaměstnávat pouze na dobu určitou, a pak nemusí být žádná veřejná výzva (pozor, nedotýká se výběrového řízení). Zákon však pamatoval i na toto možné obcházení zákona, a to v § 10. V něm se jasně uvádí, že pracovní poměr se sjednává na dobu neurčitou, vyjmenovává výjimky, kdy lze sjednat pracovní poměr na dobu určitou a stanovuje jako podmínku smlouvy odůvodnění, proč.
Vymahatelnost dodržování zákona
S výhradou, že doposud je málo zkušeností, si dovolím říci, že s vymahatelností respektování zákona je to nejisté. Proč? Pokusme se vytvořit fiktivní situace:
Úřad učiní výběrové řízení, avšak v dílčí věci ne zcela dle zákona (např. neuvede jeho vyhlášení způsobem umožňujícím dálkový přístup, nebo naopak uvede vyhlášení jen tam a opomene úřední desku).
V případě, že se zájemce o uzavření pracovní smlouvy domnívá, že toto ovlivnilo rozhodování, eventuálně obecně rovné šance, nemá mnoho možností. Zákon to neupravuje nějakou formou námitek či odvolání, tato oblast rovněž nepřísluší pod dozorovou oblast kraje. Dotyčný by se musel obrátit patrně na soud (otázka je, zda je na místě správní soudnictví či civilní) s cílem dosáhnout zrušení výsledků výběrového řízení. To znamená, že by semusel snažit dosáhnout de facto zneplatně-ní patrně již uzavřené pracovní smlouvy s někým jiným, což považuji za velmi problematické.
Je to sice stejný princip jako např. u hospodaření s nemovitým majetkem, kdy řádné zveřejnění je zákonnou podmínkou, jejíž nesplnění má za následek neplatnost kupní smlouvy. Ovšem vztáhnout to na pracovněprávní vztahy je složitější - pracovník, s nímž smlouva uzavřena byla, odešel z předchozího zaměstnání apod. Soudní přezkum je však jediný možný.
Úřad přijme pracovníka bez postupu dle zákona o úřednících územních samosprávných celků.
Občan, kterému nebyla účast umožněna absencí této publicity se chce domoci nápravy. Podle mého názoru pouze soudně, ovšem je sporné, co by měl po soudu chtít - patrně zneplatnění uzavřené pracovní smlouvy pro nedodržení zákonných podmínek.
Pokud si představíme situaci, kdyby soud opravdu rozhodl o tom, že pracovní smlouva uzavřená na základě nezákonného postupu samosprávného subjektu je neplatná, nastupovala by proti tomuto subjektu další potenciální a citelná sankce - totiž povinnost nahradit tomu, jehož pracovní smlouva byla prohlášena za neplatnou, náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem.
Dále by v daných případech mohl zasahovat úřad práce, podobně jako může zasahovat v případě porušování zákoníku práce. Ale s tím ještě také není zkušenost. V úvahu by mohly připadat citelné pokuty.
Co vše nám tedy zákon v praxi přinese, ukáže až čas. V každém případě se vyplatí podrobně se s ním seznámit a především podle něj postupovat.
Příště: Práva a povinnosti úředníků dle zákona o úřednících územních samosprávných celků)
