Další beseda u pomyslných »kulatých stolů« Moderní obce věnovaných aktuálním otázkám rozvoje veřejné správy se v červnu uskutečnila na katedře regionálních studií Národohospodářské fakulty Vysoké školy ekonomické v Praze.
Záštitu nad jednáním převzal děkan Národohospodářské fakulty VŠE v Praze doc. Ing. Miroslav Ševčík, CSc., odborným garantem byl ředitel odboru veřejné správy Ministerstva vnitra ČR PhDr. Robert Ledvinka. Besedy se dále zúčastnili: předseda Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj Poslanecké sněmovny JUDr. Stanislav Polčák, předseda Sdružení místních samospráv ČR Ing. Josef Bartoněk, ministerský rada Ministerstva vnitra Svobodného státu Sasko Dr. Fritz Schnabel (jemuž tlumočil Ing. Patrik Pova), projektový manažer Regionální rozvojové agentury Střední Čechy Ing. Jiří Hužera a za Katedru regionálních studií VŠE v Praze prof. Ing. Jaroslav Macháček, CSc., doc. Ing. Jitka Peková, CSc., a doc. Ing. Petr Toth, Ph.D.
Hlavními diskutovanými problémy byly:
optimalizace výkonu veřejné správy v území; zákon o úřednících ve veřejné správě;
dokončení registrů veřejné správy.
Besedu uvedl Miroslav Ševčík, přičemž k jejím tématům poznamenal, že jde o oblasti dlouhodobě rozpracovávané a z nichž už existuje celá řada výstupů. »Chtělo by to však už je také konečně připravit k legislativnímu procesu,« vyzval děkan fakulty, která kvalitou výuky ekonomie letos dominovala v žebříčku nejlepších českých veřejných vysokých škol, sestavovaném Hospodářskými novinami.
Na jeho slova navázal Robert Ledvinka. Ocenil, že v současné Poslanecké sněmovně působí, na rozdíl od minulosti, nemálo starostů. To umožňuje, aby se uvedená tři témata připravovala ryze »úřednicky« - věcně a odborně, bez jakýchkoliv snah politizovat navrhovaná řešení. Starostové v dolní parlamentní komoře jsou totiž Ministerstvu vnitra (MV) zdatnými odbornými partnery.
CHYSTÁ SE ANALÝZA SOUČASNÉHO STAVU VEŘEJNÉ SPRÁVY
»Reforma veřejné správy má za sebou zatím jen dvě etapy - zanikly okresní úřady, byly zřízeny kraje a veřejná správa v území převzala výkon státní správy. Nicméně řada původních principů reformy nebyla dodržena. Nepřistoupilo se ke 3. etapě, tedy k reformě ústřední státní správy. Ačkoliv byly decentralizovány agendy na obce, na ministerstvech a dalších ústředních orgánech státní správy zůstaly stejné počty úředníků jako předtím,« uvedl Robert Ledvinka. V souladu s programovým prohlášením vlády teď Ministerstvo vnitra urychleně zpracovává analýzu současného stavu veřejné správy, která má odhalit její zásadní systémové nedostatky a navrhnout jejich řešení. Analýza má být předložena vládě do 30. 11. 2011.
Nyní na MV působí tři pracovní skupiny. Jedna se zabývá novou organizační strukturou veřejné správy a jak podotkl Robert Ledvinka, cílem je vytvořit efektivnější a výkonnější strukturu veřejné správy a vyřešit zhruba 30 zásadních systémových nedostatků. Další skupina se zabývá systémem financování veřejné správy a snahou je nalézt lepší, transparentnější a více motivační způsob financování. Třetí skupina pak míří na standardizaci výkonu veřejných služeb. »Každý občan, ať už z kterékoliv obce, má totiž nárok na stejný standard veřejné služby za stejných podmínek i stejných nákladů,« vysvětlil Robert Ledvinka.
KOLIK ÚKONŮ, V JAKÉM ROZSAHU A KVALITĚ VYKONÁVAJÍ ÚŘEDNÍCI
Ředitel odboru veřejné správy MV krátce popsal i přípravu projektu základních registrů veřejné správy. Registry obyvatel, práv a povinností, osob a územní identifikace, adres a nemovitostí mají nastavit systém, v němž už veřejná správa přestane občany, firmy či instituce obtěžovat zbytečnou byrokracií. Celková investice do tohoto projektu se pohybuje okolo 2,4 mld. Kč, avšak registry mají přinést přímé i nepřímé úspory, včetně snížení byrokratické zátěže občanů, zhruba 8 mld. Kč. Hlavním přínosem základních registrů je odstranění zcela nadbytečné administrativní zátěže spočívající v multiplicitním vyžadování údajů od občanů či institucí. Po zavedení registrů budou klienti veřejné správy ohlašovat každou změnu jen na jediném místě a takto ohlášené údaje budou sdíleny všemi ostatními oprávněnými uživateli. Každý úředník bude povinen si referenční údaje obsažené v registrech získávat jejich prostřednictvím a zbytečně neobtěžovat občana.
K základním registrům se váže nová povinnost Ministerstva vnitra, která se promítne do optimalizace veřejné správy. Podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, MV od letošního 1. 6. začalo oficiálně ohlašovat všechny agendy, které vykonává veřejná správa podle platné právní úpravy. Dosud totiž na žádném databázovém místě žádný takový přehled neexistuje - ovšem očekává se, že půjde o přibližně tři tisíce agend. Do konce listopadu 2011 by přehled všech agend jak v přeneseném výkonu státní správy, tak v jejím přímém výkonu už měl existovat.
»Tato pasportizace agend vrchnostenských i službově nevrchnostenských přesně prokáže, co a v jakém rozsahu každý orgán veřejné moci na základě jednotlivých zákonů vykonává. Ale získáme i přehled o rozsahu oprávění konkrétních úředníků k výkonu jednotlivých agend, čímž se dopracujeme k jasné mapě veřejných služeb. A také k tomu, že budeme umět posoudit, kolik úkonů, v jakém rozsahu a v jaké kvalitě ten či onen úředník reálně vykonává,« zdůraznil Robert Ledvinka.
»DEFINITIVA«? ALE NAPŘED PLOŠNÁ VÝBĚROVÁ ŘÍZENÍ PRO ÚŘEDNÍKY!
Ředitel odboru veřejné správy připomněl, že v roce 2002 byly přijaty zákony o úřednících územních samosprávných celků (zákon č. 312) a o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech (zákon č. 218 - tzv. služební zákon). Služební zákon je však účinný jen v marginální části ustanovení. »Nikdy jsme se nedostali k tomu, abychom nejen adepty, ale hlavně všechna stávající obsazená úřednická místa nechali projít výběrovým řízením. Jakmile by se tak stalo, pak by to byl ten správný moment pro zafixování takto "ověřených" kvalitních úředníků ve státní správě, resp. udělení jim nějaké formy "definitivy". Pro tento krok však nebyla, a zřejmě ani být nemůže, nalezena politická shoda. Důležité je také si uvědomit, že mezi státem a samosprávou existuje logicky rozdílný podíl veřejné kontroly. Úředník radnice bývá pod mnohem větší veřejnou kontrolou než státní úředník. Každý osvícený komunální politik ví, že funguje-li mu obecní úřad, voliči budou spokojeni a hlasy mu dají i příště. Naopak ministr, není-li zároveň poslancem či senátorem, je pro běžného občana téměř nedostupný. Navíc samospráva se stále ještě rozvíjí rychleji než státní správa a třeba pojmy typu projektové či procesní řízení v ní zdaleka nejsou tak neznámé jako, bohužel, v některých úřadech státní správy,« uvedl Robert Ledvinka s tím, že Ministerstvo vnitra již zpracovalo věcný záměr zákona o úřednících, vycházející z osvědčených zásad zákona č. 312 a jenž by měl být předán do 31. 12. 2011 vládě v paragrafovaném znění.
... A CO TŘEBA ZRUŠIT PŘENESENOU PŮSOBNOST KRAJŮ?
Stanislav Polčák avizoval, že bude v diskusi i »jemně provokativní«. »Uměl bych si třeba představit,« uvedl, »že by se u nás Senát obsazoval podobně, jako je tomu v Německu u horní komory parlamentu - Spolkové rady. Tu tvoří zástupci spolkových zemí a spolkových měst. Jinak řečeno, při krajských volbách u nás by zástupci vítězné koalice vyslali do Senátu své zástupce, čímž bychom si ušetřili jedny volby...«
Předseda Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj odkázal i na New Public Management, který se v evropské veřejné správě prosazuje od devadesátých let minulého století a jímž se posilují prvky komunálního výkonu agend oproti úrovni centrálních úřadů. »Ovšem tyto trendy u nás vedou k tomu, že mnohé, zejména menší obce a města docházejí k přesvědčení, že přenesená působnost na krajské úrovni jim zase až tolik nedává a že existence krajů v tomto smyslu je pro ně i brzdou. Pokud však jde o samosprávný rozměr krajů, k němu připomínky obcí nezaznamenáváme,« sdělil Stanislav Polčák. Výhrady měl i k některým obcím s rozšířenou působností (ORP). »Někteří jejich starostové vidí jako prioritu výkonu přenesené působnosti zabezpečení potřeb pro vlastní město - a až pak pro ostatní obce ve správním obvodu. Jenže i obyvatel sousední malé obce má právo na stejné služby, ve stejné rychlosti a kvalitě,« podtrhl Stanislav Polčák.
Reforma veřejné správy má podle jeho názoru i finanční apel. Výkon přenesené působnosti je podfinancován, letos zejména, a ani dodatečné alokace na tuto činnost výpadek nepokryjí. Poněkud více peněz pro obce by naopak mohla přinést zásadní novela zákona o rozpočtovém určení daní (RUD). Případné příjmy obcí z dotačních titulů nejrůznějšího druhu vyžadují umět zaklepat na »správné dveře«. »Osobně jsem velkým nepřítelem dotačních titulů, pokud ovšem nesměřují na obce, které jsou objektivně znevýhodněné a samy se svým hendikepem, třeba odlehlostí nebo silně zdevastovaným životním prostředím, nemohou nic udělat,« potvrdil Stanislav Polčák.
Poukázal i na to, že koaliční smlouva stanovila každoročně posoudit tři desítky stávajících právních předpisů z hlediska jejich nároků na občany, podnikatele - i samosprávy. »Zatím jsem však neslyšel o tom, jak toto zkoumání postupuje, a jsem proto velmi zvědav, kdy z něho budou první výstupy,« řekl předseda Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Zároveň se přimlouval za to, aby se nevytratila snaha prověřit veškeré agendy z hlediska jejich účelnosti a nezbytnosti. »Nevěřím, že veřejná správa musí zajišťovat vydávání kdejakého potvrzení,« uvedl Stanislav Polčák.
Pokud jde o zákon o úřednících, má za to, že se přehlíží odpovědnost úředníků při výkonu jednotlivých agend. »Chybí koncovka, aby stát, resp. samosprávný celek (či ještě přesněji, daňový poplatník) při nesprávném úředním postupu netratil za regresi, ale mohl se za ni, byť i jen částečně "zahojit" na úředníkovi, který nesprávný úřední postup zavinil. Vždyť jen za odškodňování chyb státního aparátu se ročně hradí už okolo 0,5 mld. Kč! Situace je však taková, že na úředníka se často vyvíjí politický tlak, aby nerozhodl nestranně. Pokud by za sebou měl oporu v zákoně a věděl, že neporuší-li zákon, nemůže být trestán, tím méně propuštěn, snáze by takovým tlakům odolával,« dodal Stanislav Polčák.
DATOVÉ SCHRÁNKY BYLY LAŤKOU, NAD NIŽ MALÉ OBCE UŽ NEPŮJDOU
»Sdružení místních samospráv ČR zastupuje na 1100 převážně menších obcí a měst,« uvedl jeho předseda Josef Bartoněk. »Vítám, že se podle pana ředitele Ledvinky chystá analýza současného stavu veřejné správy - a byl bych velmi rád, kdyby se pak odvážně prosazovaly i její výsledky do praxe. Mohu také potvrdit názor pana poslance Polčáka. V přenesené působnosti kraje opravdu nejsou příliš svázány se samosprávami, které stojí pod nimi. Často také chybí návaznost samosprávných činností kraje na samosprávnou činnost obcí. Dokonce by mně nevadil návrat k okresním úřadům, které se uměly bezprostředněji starat o území. Z krajů jsou dnes spíše další mocenská centra a regionální operační programy leckdy přinášejí evropské peníze jen do jednoho místa v území, nebo podporují velké projekty, čímž znesnadňují rovnoměrný rozvoj celého kraje,« řekl Josef Bartoněk.
Předseda SMS ČR má za to, že výhledově by přenesený výkon státní správy měl být obcím plně hrazen. »Už Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, kterou před třemi roky zpracoval tým v čele s panem docentem Tothem, prokázala, že na výkonu přenesené působnosti nejvíce tratí malé obce, u "jedničkových" se státem hrazený podíl blížil až jen ke 40 %. Podle mého názoru jde Ministerstvo vnitra nyní dobrým směrem, jen by kromě svého technicistního přístupu k reformám mělo ještě více dbát o to, na koho a jak budou změny dopadat nejvíce. Obávám se, že to budou opět menší obce. Například pokud jde o základní registry a činnosti s nimi spojené - a elektronizaci veřejné správy vůbec, chci zdůraznit, že náročnost v tomto směru na nejmenší obce v čele s neuvolněnými starosty by v žádném případě neměla být vyšší, než jakou tam museli zvládnout v souvislosti se zaváděním datových schránek,« konstatoval Josef Bartoněk.
PYRAMIDÁLNÍ STRUKTURA: OBCE V NÍ SVÉ MÍSTO NENAJDOU
»Primární úlohou obce je pro mě výkon samosprávy. Nikoliv to, že na každou obec přenesu tolik státní správy, až ji přestane zvládat, ale to, aby jí fungoval vodovod a kanalizace, svítilo veřejné osvětlení, veřejná prostranství byla čistá a upravená, aby tam existovaly vnitřně integrované sociální služby atd.,« podtrhl Robert Ledvinka. »Dovolím si proto provokativní otázku: Skutečně musí být v každé obci státní správa? Nebylo by lepší některé činnosti agend státní správy převést na samosprávné - a například umožnit jejich zpoplatnění správními poplatky, aby obec měla z čeho žít? V žádném případě nenavrhuji likvidaci malých obcí. Ale jsem přesvědčen o tom, že výkon státní správy by se měl provádět jen tam, kde jsou k tomu adekvátní odborné, personální i technické podmínky. Původní vize reformy byla, že obce s rozšířenou působností budou pro obce základního typu vykonávat některé činnosti, pro něž malé obce nemají podmínky. Kraj by vlastně totéž měl činit pro obce s rozšířenou působností. Jenže ať přijedu do kterékoliv obce, všude narážím na to, že i ta sebemenší obec je individuální veřejnoprávní korporací, která nevnímá, že je součástí nějaké pyramidální struktury. Jinak řečeno, my od krajů očekáváme něco, co vlastně ani dělat nemohou. Naproti tomu vezmeme-li třeba územní plánování, v němž se musí vycházet z národního strategického plánu přes jeho regionální rozpracování až na úroveň obcí, tak třeba právě v těchto intencích mají kraje svůj nezpochybnitelný význam. V těchto případech klasické pyramidální systémy v řadě míst fungují.
A příspěvek na výkon státní správy? Nikdy nebude stoprocentní, neboť je postaven na filozofii, že touto činností si obec zároveň vytváří podmínky i pro uspokojování potřeb vlastních občanů a tedy vlastně plní hlavní roli v péči o svého občana. Když jsme přišli s vizí zavést zúčtovatelnou dotaci na každou standardní službu, byl jsem nemile překvapen, kolik starostů a tajemníků bylo proti. Koneckonců, proč by nebyli? Vždyť si z toho příspěvku v řadě míst financují i samosprávu! A to je opravdu zcela špatně! Beru však na vědomí, že jakmile bychom zavedli takový zúčtovatelný režim, bylo by třeba v každé obci někoho, kdo by tok financí přesně sledoval a vykazoval.
Na MV však zvažujeme všechny možné varianty i ty, pro které zatím obecná podpora neexistuje, ale které jsou běžné v jiných zemích Evropy. Například si umím představit na tyto účely stanovený přímý percentuální podíl obcí a krajů na přímém výběru některých daní, či formou přímých daní obcí bez dalšího přerozdělování,« shrnul Robert Ledvinka.
VYKAŽ PROVEDENÉ VÝKONY, INKASUJ ZA NĚ PŘÍSPĚVEK
»Jako ekonomovi by se mně možnost zúčtování příspěvku na výkon státní správy líbila,« podotkl Petr Toth z Katedry regionálních studií Národohospodářské fakulty VŠE v Praze. »Zásadní problém by jistě nebyl ani s vyúčtováním. Vždyť vezmu-li například agendu osobních dokladů, pak by nebylo nic jednoduššího než vykázat třeba stovku vydaných občanských průkazů, za něž by obec inkasovala 100krát daný normativ na každý průkaz.« Petr Toth poukázal i na fakt, že nebudou-li dostatečně, hlavně v malých obcích, využívány například datové schránky, je tam jejich instalace už ze své podstaty prodělečná.
Josef Bartoněk v té souvislosti potvrdil, že převést některé agendy z přenesené působnosti přímo na samosprávy tak, aby se nevzdálily občanům, by byla cesta, kterou by malé obce jistě podpořily. »Na rozdíl od snahy rušit ve větším měřítku matriky nebo stavební úřady,« dodal.
V SASKU SE POVINNĚ ŠKOLÍ I STAROSTOVÉ
Některé zkušenosti z veřejné správy ve Svobodném státě Sasko prezentoval Fritz Schnabel. »U nás může být pro výkon své funkce uvolněn starosta pouze v obci, která má více než 5000 obyvatel. Máme za to, že perfektní vnitřní chod obcí a jejich další rozvoj mohou fungovat jen za podmínky kompetentní místní správy. Ano, také u nás existují menší sídla, tzv. jednotkové obce, a to s minimálním počtem obyvatel od jednoho tisíce. Musí mít dostatečné možnosti pro to, aby dokázaly zvládnout některé konkrétní základní úkoly, jako provoz základní školy, hřiště, nakládání s odpady, zabezpečení činnosti hasičů apod. Navíc se začleňují do správního společenství obcí, v němž větší obec přebírá správní činnosti za menší, včetně například vyřizování žádostí o dotace. Takový model je u nás nejčastější.«
V Sasku považují za důležité připravovat pro moderní veřejnou správu nejen úředníky, ale také starosty. V rámci institutu obecního finančního vyrovnání (viz Moderní obec č. 6/2010 - pozn. redakce) plynou obcím jak paušální prostředky k volnému použití, tak dotace, včetně účelově vázaných. »Malé obce samozřejmě mají politickou i finanční samostatnost, ale platí pro ně striktní finanční režim, jehož dodržování kontroluje stát. Například poruší-li obec pravidlo mít jen 2,8 zaměstnance na každých tisíc obyvatel, pak jí stát rozpočet neschválí,« uzavřel Fritz Schnabel.
SPRÁVNÍ ÚZEMÍ ORP - PRÁZDNÉ MNOŽINY?
Jiří Hužera se přimlouval za to, aby se v zájmu dosažení územní soudržnosti věnovala větší pozornost vazbám mezi venkovem a městem z hlediska přístupu k dostupné a kvalitní infrastruktuře a službám. »Jak již pan ředitel Ledvinka konstatoval, naše struktura veřejné správy v území nemá přesně pyramidální charakter, a tak obec s rozšířenou působností zajišťuje výkon veřejné správy v samostatné i přenesené působnosti pro své občany a dále úkoly v přenesené působnosti vůči občanům jiných obcí ze svého správního území. Ovšem z pohledu koordinace územního - a regionálního rozvoje daného správního území ORP vůbec, je zde vlastně prázdná množina. A vyplnit ji nemá ze zákona jako povinnost ani úřad obce s rozšířenou působností,« připomněl projektový manažer Regionální rozvojové agentury Střední Čechy.
»Pravda, na tomto území existují různě se překrývající svazky obcí, případně může být část území zapojena do některé MAS (Místní akční skupiny LEADER),« konstatoval dále Jiří Hužera. »Ale rozhodně nejde o komplexní přístup k dané problematice jako třeba ve Francii, kde územní spolupráce (společenství obcí) má svoji organizačně technickou strukturu i své daňové a dotační příjmy. Samozřejmě, v těchto podmínkách je pak jednodušší rozpracovat, ale hlavně provádět Integrovaný program rozvoje území, plně vycházející z místních podmínek a řešící místní problémy v dostupnosti veřejných služeb a podpory trvale udržitelného rozvoje území.«
NEBAVME SE O VÝŠI PŘÍSPĚVKU, ALE O KVALITĚ VEŘEJNÉ SPRÁVY
Jitce Pekové z Katedry regionálních studií Národohospodářské fakulty VŠE v Praze v zásadě nevadí, že u nás vedle sebe existují samostatná i přenesená působnost. »Ty tu byly, jsou a patrně ještě dlouho budou,« připustila. »Ale problém vidím ve skutečnosti, že s dekoncentrací státní správy se jasně nestanovilo, na jaké úrovni obcí má skončit. Na "trojkových" "dvojkových", "jedničkových"? Malé obce skutečně nemohou dlouhodobě profesionálně zajišťovat pro státní správu vše, k čemu jsou tlačeny. A to především proto, že v nich zpravidla není dostatek odborníků, kteří by takové složité úkoly zvládali, ať už jako zastupitelé, nebo jako úředníci. Ostatně která malá obec s neuvolněným starostou si může dovolit luxus vlastního "úřadu"? Kvalitní úředník navíc musí být kvalitně zaplacen, notabene půjde-li ruku v ruce s další náročností na něho kladenou i trestně právní odpovědnost, jak tady bylo naznačeno v souvislosti s regresemi.
Diskuse by se neměla vést o tom, zda má malá obec dostávat příspěvek na výkon státní správy - a pokud ano, pak v jaké výši. Ale i tom, jak zvýšit kvalitu a úroveň veřejné správy a zajistit přitom i hospodárné využití prostředků, které na ni budeme vynakládat,« uvedla Jitka Peková. »Dlouhá léta se zabýváme vzděláváním úředníků. Ale o vzdělávání zastupitelů, kteří se navíc každé čtyři roky z valné části obvykle promění, se diskuse nevede.
Už zde padlo slovo "standardizace". Já bych však tento pojem vztáhla nejen na úkony v přenesené působnosti, ale i na základní komunální veřejné statky. Ptejme se, zda má mít občan, ať bydlí kdekoliv, nediskriminační přístup například k pitné vodě a má-li k tomu sloužit nějaký "standard",« uzavřela Jitka Peková.
Co také zaznělo v diskusi u kulatého stolu
Ministerstvo vnitra zpracovává analýzu současného stavu veřejné správy, která by měla odhalit její zásadní systémové nedostatky a navrhnout jejich řešení. Analýza by měla být předložena vládě do 30. 11. 2011.
Zpracován už je věcný záměr zákona o úřednících, vycházející z osvědčených zásad zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. Ministerstvo vnitra chce do konce letošního roku mít tento návrh už i v paragrafovaném znění.
Pokračuje debata nad dalšími možnostmi, jak obcím pomoci s úhradou jejich nákladů na přenesený výkon státní správy. Ministerstvo vnitra v té souvislosti zvažuje i takové varianty, pro něž u nás zatím obecná podpora neexistuje, ale které jsou běžné v jiných evropských zemích.
Na základě zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, začalo Ministerstvo vnitra od letošního 1. 6. oficiálně ohlašovat všechny agendy, které veřejná správa vykonává podle platné právní úpravy. Má jít o tři tisícovky agend. Do konce listopadu 2011 by tak měl už existovat přehled všech agend jak v přeneseném výkonu státní správy, tak v jejím přímém výkonu. Tato pasportizace mj. v konečném efektu umožní posoudit, kolik úkonů, v jakém rozsahu a v jaké kvalitě vykonává každý úředník určený k výkonu příslušné agendy.
Získáme přehled o rozsahu oprávnění konkrétních úředníků k výkonu jednotlivých agend, čímž budeme umět i posoudit, kolik úkonů, v jakém rozsahu a v jaké kvalitě ten či onen úředník reálně vykonává.
