V předchozích dílech stručného exkurzu do problematiky provozování hazardních her1) jsme se zaměřili na úlohu a právní postavení obcí v oblasti regulace a povolování provozování hazardních her podle loterního zákona2). Definovali jsme jednotlivé aspekty působnosti orgánů obcí v řízeních upravených...
V předchozích dílech stručného exkurzu do problematiky provozování hazardních her1) jsme se zaměřili na úlohu a právní postavení obcí v oblasti regulace a povolování provozování hazardních her podle loterního zákona2). Definovali jsme jednotlivé aspekty působnosti orgánů obcí v řízeních upravených loterním zákonem. V tomto ohledu jsme vymezili působnost povolovací a dozorovou, působnost regulační a tzv. působnost ingerenční, tj. možnost obcí zasahovat do povolovacích řízení vedených ministerstvem financí (MF)3). Pozornost jsme věnovali i obecně závazným vyhláškám obcí regulujícím výherní hrací přístroje (VHP) a vedli jsme diskusi nad několika příklady regulačních přístupů konkrétních měst a obcí4).
Poslední pátý díl seriálu se podrobněji zaměřuje na možnost ovlivnit provozování hazardních her obecně, tj. i jiných druhů herních zařízení, než jsou výherní hrací přístroje. Nejčastěji jde o provozování hazardních her v kasinech nebo o zařízení, jež lze stále častěji vidět v různých hernách a provozovnách - elektromechanické rulety a videoloterní terminály.
OMEZENÁ REGULAČNÍ PRAVOMOC OBCÍ
Loterní zákon umožňuje obcím vydat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhlášku regulující provozování VHP. Regulační vyhláška může být vydána ve dvou podobách. V první má obec možnost omezit provozování výherních hracích přístrojů v místě a čase nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech na území obce se provozování VHP zcela zakazuje. Jsou to vyhlášky omezující provozování VHP na určitou přesně vymezenou denní dobu nebo vyhlášky definující lokality, kde nelze tyto hazardní hry provozovat vůbec. V druhém případě umožňuje loterní zákon zastupitelstvu obce vymezit obecně závaznou vyhláškou okruh vzdálenosti až do 100 metrů od objektů, v nichž a nebo v jejichž sousedství je provozování VHP zakázáno. Praktičtější význam má první způsob, tj. vydání obecně závazné vyhlášky regulující VHP podle ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona. Je to totiž nejjednodušší cesta k omezení či úplnému zákazu provozování VHP na určitých místech či lokalitách v obci, bez nutnosti mnohdy poměrně problematického určování vzdáleností heren a provozoven od zákonem definovaných objektů.
S rozvojem nových herních zařízení, která mnohdy nahrazují "klasické" VHP, naráží však regulační snahy obcí na doposud nevyřešený problém. Loterní zákon totiž umožňuje regulovat formou obecně závazné vyhlášky pouze VHP, regulace provozování jiných druhů hazardních her není touto cestou možná. Tuto legislativní mezeru zatím zákonodárce nevyřešil5) a v poslední době způsobuje v mnoha obcích problémy. Obec, která často po složitém jednání vydá regulační vyhlášku a omezí tím provozování VHP, čelí situaci, kdy se na "uvolněná" místa v hernách a restauracích instalují nejrůznější typy elektromechanických rulet nebo videoloterních terminálů. Tato zařízení však povoluje do provozu MF a obecně závazné vyhlášky obcí na provozování těchto hazardních her přímo nedopadají. Navíc z jejich provozování neplynou do rozpočtu obce ani místní, ani správní poplatky, tak jak je tomu u "klasických" VHP.
KASINA, RULETY A TERMINÁLY VERSUS VHP
Podle loterního zákona je možné provozovat VHP ve třech druzích provozoven. Jde především o herny, s jejichž provozem souvisí časté narušování veřejného pořádku. VHP smějí být dále provozovány v pohostinských zařízeních a dalších místech, která splňují podmínky tzv. zvláštního provozního režimu6). Počet VHP v provozovnách se "zvláštním režimem" je omezen, protože loterní zákon stanoví, že více než šest přístrojů smí být provozováno pouze v hernách7) a kasinech. Tato "herní prostředí" zákonodárce preferuje jako objekty určené k provozování hazardních her, zatímco provozování VHP v různých barech a restauracích chápe spíše jen jako doplňkovou aktivitu.
Na rozdíl od vymezení herny neobsahuje loterní zákon přesnou definici kasina. Používá termín "sázkové hry v kasinu" a kasino popisuje jen jako hernu "zvláště určenou k provozování sázkových her v kasinu", a to i za pomoci mechanických zařízení (například rulety). I z této poněkud tautologické definice je zřejmé, že kasino lze charakterizovat jako herní prostředí, ve kterém lze provozovat "nejtvrdší" hazardní hry. Je zřejmé, že například v restauraci lze provozovat jen omezený počet VHP, v herně je naopak počet přístrojů omezen jen prostorem samotného objektu herny a v kasinu, kde je lze kromě jiných hazardních her provozovat také, platí i vyšší limit pro úroveň sázek a výher, kterých může hráč dosáhnout. Na rozdíl od heren a provozoven splňujících podmínky výše zmíněného zvláštního provozního režimu jsou pro hazardní hry v kasinu stanoveny poměrně přísné podmínky, a to především pro monitorování hry nebo povinnost identifikace hráče již na samotném vstupu do kasina. Pokud jde o věcný dosah obecně závazných vyhlášek obcí, regulujících provozování VHP, ty dopadají na všechny výherní hrací přístroje na území obce. Z toho lze dovodit, že vydaná vyhláška může omezit nebo zcela zakázat provoz všech VHP včetně těch v kasinu. A to i když povolení k jejich provozování v kasinech nevydává obecní úřad obce, ale ministerstvo financí.
V případě jiných herních zařízení, například různých elektromechanických rulet nebo terminálů, je situace složitější. Tato herní zařízení se sice po technické stránce odlišují od VHP, z hlediska herní logiky mají však mnoho společných znaků. I jejich provozem může docházet k narušování veřejného pořádku a navíc jsou daleko problematičtější kvůli možné herní závislosti, neboť lákají hráče již od počátku na vyšší sázky a výhry, kterým lze snadno podlehnout.
Elektromechanická ruleta v mnohém připomíná známou ruletu, provozovanou v podobě tzv. živé hry právě v kasinu. Ve srovnání s kasinovou podobou, ve které hráč hraje proti krupiérovi a ke hře se používají žetony, umožňuje elektromechanická ruleta sázet jednoduchým stisknutím dotykového displeje a ruletové kolo neroztáčí a kuličku nevhazuje zaměstnanec kasina, ale vše probíhá mechanicky. Stejně jako v případě "živé rulety" umožňuje elektromechanická ruleta hru více hráčů najednou. Na rozdíl od kasinové rulety se její elektromechanická varianta provozuje i v hernách určených původně k výlučnému provozování VHP. V praxi se tak může vyskytnout situace, že i když obecně závazná vyhláška obce omezí či zakáže provozování VHP v té které herně, na provoz elektromechanické rulety umístěné ve stejném objektu se toto omezení nevztahuje a ta pak zůstává dále v provozu.
V poslední době lze pozorovat dynamický nárůst počtu videoloterních terminálů v hernách či kasinech. I když to jsou technicky odlišná zařízení, optická podobnost s VHP je zcela zřejmá. Na rozdíl od VHP však mají charakter pouhých koncových stanic, protože hra samotná se uskutečňuje v serveru umístěném u jejich provozovatele. Hovoříme-li ale o problémech spojených s již zmíněným narušováním veřejného pořádku nebo gamblerstvím, videoloterní terminály jsou stejně společensky škodlivé jako výherní hrací přístroje. Tato zařízení umožňují hráčům sázet vyšší sázky do hry a výhry mohou vzhledem k vzájemnému propojení jednotlivých terminálových stanic dosahovat v rámci kumulace i stovek tisíců korun.
OBEC JAKO ÚČASTNÍK ŘÍZENÍ U MF
Regulace VHP nezpůsobuje v praxi vážné problémy. V poslední době se ale zvyšuje počet obcí vydávajících regulační obecně závazné vyhlášky8). Dosáhnout omezení nebo zákaz provozování jiných herních zařízení než VHP je ale z hlediska platné legislativy daleko složitější. Cesta obce k regulaci video-loterních terminálů nebo elektromechanických rulet vede přes důsledné uplatnění práv účastníka řízení v situaci, kdy o povolení toho kterého zařízení na území obce rozhoduje MF. Loterní zákon totiž stanoví povinnost povolujících orgánů zkoumat před vydáním příslušného povolení soulad provozování hazardních her s jinými právními předpisy a respektovat ochranu veřejného pořádku. Ministerstvo se tak musí v této otázce obrátit na příslušnou obec se žádostí o stanovisko. Obec má právo vyjádřit se ve správním řízení k záměru toho kterého provozovatele a požadovat, aby MF přihlédlo k obsahu regulační vyhlášky, a to přesto, že taková vyhláška se vztahuje jen na provozování VHP. Lze doporučit, aby obce, které vydaly obecně závaznou vyhlášku regulující provozování VHP, tuto vyhlášku v autentickém znění postoupily i MF včetně výslovné písemné žádosti, aby ministerstvo v každém řízení, které bude u něj zahájeno a bude se týkat povolení provozování hazardních her (definovaných v ustanovení § 2 loterního zákona), umožnilo obci realizovat práva účastníka řízení podle správního řádu9). Z obsahu žádosti musí být srozumitelné, že se týká všech her povolovaných MF na území obce podle všech písmen § 2 loterního zákona.
Obce také mohou navrhovat revizi již vydaných povolení, pokud se provoz povolených zařízení, například videoloterních terminálů, dostane do jisté právní "kolize" s nově vydanou regulační vyhláškou. Jde o situaci, kdy povolení k provozování například videoloterních terminálů MF vydalo před nabytím účinnosti vydané obecně závazné vyhlášky. I s touto situací však loterní zákon počítá. V jednom ze svých ustanovení10) totiž stanoví, že orgán, který vydal příslušné povolení k provozování hazardní hry, může jednak v povolení stanovit bližší podmínky, vyžaduje-li to řádné provozování hry a jednak může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování takové hry nebo veřejný zájem. Je zřejmé, že ochrana veřejného pořádku je ve veřejném zájmu a jde tedy o dovolenou formu omezení svobodného výkonu provozování hazardních her. Podle tohoto ustanovení může MF - na základě žádosti obce o zrušení povolení k provozování například videoloterních terminálů, jejichž provoz se po vydání obecně závazné regulační vyhlášky obce dostal do určité "kolize" s ochranou veřejného pořádku v obci - již vydané povolení provozovateli videoloterních terminálů odejmout, respektive zrušit. Podle dostupných informací se tak doposud v žádném z případů nestalo. Až budoucí praxe ukáže, nakolik bude tato cesta, řešící současnou mezeru v zákoně, pro MF přijatelná.
NOVÁ LEGISLATIVA, NEBO SOUDNÍ SPORY?
Zapojení obcí do rozhodování o povolování provozu hazardních her je jediným způsobem jak dosáhnout, aby se ministerstvo financí zabývalo před vydáním povolení i možným negativním dopadem hazardu na veřejný pořádek. Avšak MF nemá na tuto situaci jednotný názor. V prvních devíti měsících roku 2006 bylo možno sledovat jeho snahu umožňovat obcím vstupovat do příslušných správních řízení a realizovat plná práva účastníka řízení. Ministerstvo v několika případech také zamítlo žádost sázkových společností o provozování videoloterních terminálů na území obcí, na které se vztahovaly vydané obecně závazné vyhlášky regulující provoz VHP, tedy respektovalo negativní stanovisko obecního úřadu. Počínaje posledním čtvrtletím loňského roku však takto jednoznačně již nepostupuje. O to více by měly obce zásadně trvat na respektování povinnosti ministerstva práva obcí neobcházet. Pokud ale obec nebude dostatečně razantní, může být její názor v řízení opomenut. To může vést až ke shora diskutované paradoxní situaci, kdy na místa, odkud zmizely po vydání regulační obecně závazné vyhlášky "klasické" VHP, nainstalují provozovatelé jiná herní zařízení, na která se vyhláška obce přímo nevztahuje.
Je zřejmé, že stávající legislativa upravující hazardní hry není dokonalá, nedokáže se mnohdy vyrovnat s aktuálními problémy v tomto specifickém druhu podnikání. Do doby novelizace zákona je však třeba vycházet z platné právní úpravy, jejímž výkladem lze najít potřebná řešení i z hlediska zachování práv obcí. V případě nerespektování svých práv by se obce neměly obávat hájit své nároky například i cestou soudního sporu. V případě úspěchu by takové soudní rozhodnutí mohlo být potřebným vodítkem pro rozhodovací praxi MF, která je v současné době nejednoznačná. Bude ale vždy záležet na konkrétní situaci a rozhodnutí soudů nelze v žádném případě předem předvídat.
Poznámky
1) Byť zákon výslovně užívá termínu "loterie nebo jiná podobná hra", v tomto příspěvku se ve stejném smyslu používá rozšířenějšího pojmu "hazardní hra".
2) Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů.
3) Blíže viz Němec, P.: Regulace provozování hazardních her: Jaká je role obcí?, In: Moderní obec, 6. 9. 2006, str. 49, dále Němec, P.: Pozitiva a negativa provozování hazardních her v obcích 1/, In: Moderní obec, 1. 11. 2006, str. 38 a dále Němec, P.: Pravomoc obcí v oblasti regulace hazardních her 2/, In: Moderní obec, 6. 12. 2006, str. 52.
4) Podrobněji viz Němec, P.: Obecně závazné vyhlášky obcí regulující výherní hrací přístroje 3/, In: Moderní obec, 4. 1. 2007, str. 40 a Němec, P.: Čtyři příklady regulace výherních hracích přístrojů 4/, In: Moderní obec, 8. 2. 2007, str. 44 a 45.
5) Poslední zákonodárná iniciativa, která posilovala práva obcí a rozšiřovala jejich zákonné zmocnění k regulaci formou vydání obecně závazné vyhlášky, byla zamítnuta na půdě Senátu Parlamentu ČR koncem roku 2006. Tato novelizace měla kromě jiných úprav umožnit obcím regulovat provozování i jiných herních zařízení než výlučně jen výherních hracích přístrojů.
6) Zvláštní provozní režim vyžaduje podle ustanovení § 17 odst. 10 loterního zákona dohled osoby odpovědné za dodržování zákazu hry osob mladších 18 let, kterým je z důvodu zamezení jejich účasti na hře vstup zakázán: a) do celého prostoru provozovny nebo b) do místnosti v provozovně výhradně určené k provozování VHP nebo c) do oddělené části provozovny určené k provozování VHP.
7) Ustanovení § 17 odst. 9 loterního zákona definuje hernu jako místnost či soubor místností určených zejména k provozování VHP. V herně musí být po celou dobu provozu zajištěn dozor. Do herny je zákaz vstupu osobám mladším 18 let. Provoz herny se řídí schváleným herním řádem.
8) Obcí a měst, které vydaly obecně závaznou vyhlášku regulující provozování VHP, je dnes již téměř pět desítek a patří mezi ně jak menší města (Bystřice nad Pernštejnem, Zábřeh), tak města větší (Bohumín, Brno, Olomouc).
9) Viz dikci ustanovení § 27 odst. 2 zákona číslo 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
10) Srovnej dikci ustanovení § 43 odst. 5 loterního zákona.
Pavel Němec
advokát, Mohelnice
