Místo Střížova s necelými dvěma stovkami obyvatel jsme mohli jako příklad zvolit mnoho jiných malých obcí, možná i tu vaši. Všechny totiž kromě řady dalších společných problémů tíží i povinnost platit neinvestiční výdaje za své žáky dojíždějící do okolních škol. Mohou však za obvykle neustále rostoucí neinvestiční výdaje "vydřidušská" města, nebo je chyba v samotném systému?
Lepší je dohodnout se na konkrétní kompromisní částce než sveřepě setrvávat na úhradě neinvestičních nákladů v rozsahu, jak jej zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, střední, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) předepisuje pro žáky s trvalým pobytem v jedné obci bez základní školy, a kteří proto plní povinnou školní docházku ve škole zřízené jinou obcí. Ostatně školský zákon rozsah neinvestičních nákladů, které je obec povinna hradit za své tzv. dojíždějící žáky, stanoví v § 178 odst. 6 školského zákona dispozitivně. Jinak řečeno: I zákon upřednostňuje případnou dohodu obcí navzájem.
ŽALOBA, KTERÁ BY PATRNĚ USPĚLA
Jestliže však k dohodě, která obvykle zlepší vztahy mezi malými a většími obcemi jednoho regionu, nedošlo, pak "platící" obec musí mít možnost ověřit si, zda rozsah a výše neinvestičních nákladů, které má platit, byly správně stanoveny a nejsou-li jí neoprávněně účtovány investiční náklady. Pokud starosta se svým požadavkem na přezkoumání neuspěje u ředitele příslušné školy a nepochodí (ve větších městech) ani na odboru školství radnice, lze sáhnout k pravděpodobně velmi úspěšné soudní žalobě. Jenže chtějte po starostovi malé obce, často dokonce neuvolněném, aby se v sousedním městě pustil do křížku s úřednickým aparátem, který každou svoji odpověď podepře paragrafy, "přes které nejede vlak"!
A to ministerstvo financí na náš dotaz ještě připomnělo, že nedohodnou-li se obce mezi sebou jinak a obec za své "dojíždějící" žáky jiné obci coby zřizovateli školy, kde tito žáci vykonávají povinnou školní docházku, poměrnou část neinvestičních výdajů neplatí, je neplnění této zákonem stanovené povinnosti vymožitelné.
"MYJE SI RUCE" STÁT?
Jisté však je, že mnoha zbytečným "kauzám" tohoto druhu by bylo možné předejít, kdyby stát finančně více zohlednil ať už zřizovatele škol, do nichž dojíždějí "přespolní", nebo malé obce, které nebyly s to z ekonomických důvodů udržet vlastní školy, ale povinnou školní docházku pro děti svých občanů zajistit musí.
Možná by to mohl řešit nastavením vhodných přerozdělovacích kritérií připravovaný nový zákon o rozpočtovém určení daní (viz Moderní obec č. 5/2008, str. 8 - Ministr Kalousek: Podobu portfolia sdílených daní určí politická diskuse). Či úprava školského zákona nebo vyhlášky č. 492/2005 Sb., o krajských normativech, které se týkají problematiky financování nákladů na žáka, jenž plní povinnou školní docházku ve škole zřízené jinou obcí, než ve které má místo trvalého pobytu. Zákon č. 250/2000 Sb., o roz-počtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, ani zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) se touto problematikou nezabývají.
CO TRÁPÍ JIHOČESKÝ STŘÍŽOV
K prodeji dřeva ze svého lesa musela přikročit obec Střížov (k 31. 12. 2007 celkem 183 obyvatel), aby mohla českobudějovickému magistrátu zaplatit neinvestiční výdaje za své žáky dojíždějící do Základní školy Matice školské v jihočeské metropoli. Jestliže ještě v roce 2003 neinvestiční náklady na každého žáka ze Střížova činily v této škole 2204 Kč, v roce 2004 to bylo už 6357 a o rok později 5663 Kč. Loni však střížovské zastupitele zaskočil účet vystavený magistrátem za rok 2006 ve výši na 14 773 Kč na každého z celkem 14 žáků obce 6. až 9. ročníku.
"Protože naše obec splácí úvěr za vodovod a zhruba půldruhamilionový celoroční rozpočet máme téměř bez rezervy, přibližně 100 tisíc korun, které nám chyběly na platbu pro magistrát, jsme doplnili výnosem z prodeje dřeva," vysvětluje starosta Josef Štětina. Pravda, jako každá jiná obec hradící neinvestiční výdaje ńa ně i Střížovští použili státní příspěvek 1320 Kč na každého žáka. Ale ani to nestačilo. "Magistrát jsme několikrát žádali o snížení požadované částky. Bylo nám však pouze umožněno splácet podle splátkového kalendáře," stěžuje si starosta Štětina. "A nemáme ani šanci dozvědět se, jak šetrně se s našimi prostředky zachází."
I MĚSTO MÁ SVOU PRAVDU
Odbor školství a tělovýchovy Magistrátu města České Budějovice oponuje faktem, že výrazné navýšení neinvestičních nákladů, které za své žáky v roce 2006 musela obec Střížov hradit, bylo dáno tehdejší náročnou opravou střechy a výměnou oken v ZŠ Matice školské. "Proto se velmi navýšila položka opravy a údržba," vysvětluje náměstek primátora Mgr. Rudolf Vodička. "Podotýkám, že město do oprav nezaúčtovalo jedinou korunu z investic a zhruba třicetimilionová investice byla plně hrazena z rozpočtu města."
Mgr. Rudolf Vodička dodává: "Největší položku v minulých letech tvořily na uvedené škole opravy. Je tedy logické, že po ukončení největších z nich položka na žáka klesá. Naproti tomu jiné významné položky, jako jsou energie, vodné a stočné, zaznamenávají rostoucí ceny. To je příčinou, že neinvestiční náklady už nikdy nebudou jen 2200 Kč na žáka jako ještě před několika lety."
Ve Střížově nesou platby za své žáky nelibě o to víc, že škola tam fungovala celá staletí a až v roce 1980 byla pouhým administrativním aktem - navzdory tehdejším protestům rodičů - zrušena. Znovu se školu podařilo otevřít o deset let později, ovšem už pouze jako jednotřídku pro 1. až 3. ročník, později zřízenou jako dvoutřídní pro 1. až 5. ročník. V budově funguje také mateřská škola a oběma školám slouží společná kuchyň s jídelnou. "Kapacitní problémy zatím nemáme a škola si udržuje dobré jméno v celém okolí. Ve škole pracují tři učitelky včetně ředitelky a dvě vychovatelky v mateřské škole," poznamenává starosta. Kuriozitou možná je, že střížovský první stupeň ze zdravotních důvodů navštěvuje i jeden žák z Českých Budějovic. Magistrát za něj obci dobrovolně platí 4834 Kč, resp. o tuto částku Střížovu snížil svoji celkovou pohledávku za neinvestiční výdaje. Jde o gesto dobré vůle, neboť na území jihočeské metropole pochopitelně základní školy s prvním stupněm existují, takže zákonná povinnost městu hradit Střížovu za tohoto svého žáka poměrnou část neinvestičních nákladů nevznikla.
VLASTNÍ ŠKOLA ŠETŘÍ PENÍZE
Střížov si alespoň první stupeň základní školy drží kvůli zájmu rodičů. "Není jednoduché poslat šestileté dítě do 15 kilometrů vzdáleného krajského města s rušným provozem. Děti v naší škole jsou v klidném přírodním prostředí a na druhý stupeň jsou dobře připraveny, což dokládají jejich výsledky," poznamenává Josef Štětina. Jedním dechem však připouští, že svou roli hrají i peníze. Sedm střížovských dětí letos docházejících (spolu s dalšími žáky z okolí) do místní školy zkrátka vyjde obec levněji, než kdyby i za ně měla platit další neinvestiční výdaje.
Ve Střížově se tyto výdaje na žáka před odečtením státního příspěvku pohybují kolem 6000 Kč ročně. "Jsou vzhledem k malému počtu žáků nízké především proto, že obec nemá peníze na nákladnější opravy," říká starosta. Obec v posledních letech zajišťovala jen nutné opravy a úpravy pro splnění hygienických požadavků a evropských norem. Na víc neměla peníze. Přitom i střížovská škola potřebuje výměnu střešní krytiny a klempířských prvků. "Určitě bychom proto raději vložili své peníze do oprav střížovské školy než do oprav škol v Českých Budějovicích," konstatuje starosta.
POSKYTNUTÍ ŠKOLNÍ BUDOVY PRO VÝUKU JAKO SLUŽBA?
A dodává: "Svízelnou situaci nízkorozpočtových obcí snad pomůže zlepšit i novela zákona o rozpočtovém určení daní. Dosud jsem nechápal, proč v jeho rámci stát na obyvatele větších obcí pamatuje vyšší částkou než na obyvatele malých sídel. Ta přece musí zabezpečovat podobné služby pro občany jako velká. Naše obec, přes nízký počet obyvatel, byla původně farností, a tak má na starosti ještě hřbitov, kostel apod. O financování vzdělání by se měl postarat hlavně stát, neboť školní docházka je povinná. Myslím si, že by také měl být dán určitý strop, který by neinvestiční náklady na žáka neměly přesá-hnout. V opačném případě je škola nerentabilní, nebo neumí hospodařit. Mělo by také být přesně vymezeno, co jsou investiční a neinvestiční náklady. Dosud lze do neinvestičních nákladů schovat leccos."
Mgr. Rudolf Vodička je s Josefem Štětinou zajedno v tom, že nařizuje-li stát obcím za- jistit pro děti povinnou školní docházku, měl by jim také výrazněji přispět na úhradu neinvestičních nákladů, které jsou s ní spojeny. "Ovšem povinnost platit neinvestiční náklady je daná zákonem," navazuje náměstek. "Poskytování školských kapacit pro povinnou školní docházku městem pro děti z jiných obcí je nutno chápat jako určitý druh služby, která stojí nemalé peníze. Město se musí chovat jako řádný hospodář, a proto musí tyto prostředky po obcích požadovat. Žádný zákon totiž nenařizuje městu poskytovat tuto službu jiným. A různá výše neinvestičních výdajů na žáka v našem městě a například ve Střížově? Určitě budou zcela jiné ve škole velikosti většího rodinného domu a jiné zase v úplně organizované základní škole pro 1. až 9. ročník s odbornými učebnami, tělocvičnami, sportovišti."
NA KAŽDOU FINTU LZE NALÉZT ÚČINNÝ PROTITAH
V Českých Budějovicích se neinvestiční náklady na žáka vypočítávají a účtují za každou základní školu zvlášť. Podle náměstka primátora město před lety navrhovalo tyto náklady zprůměrovat, a dělit tak celkové neinvestiční výdaje všech svých škol celkovým počtem žáků. "Tento návrh však starostové okolních obcí neakceptovali. Neinvestiční výdaje na žáka stoupají i proto, že klesá počet dětí ve městě. Před pěti lety jsme měli na školách 11 tisíc žáků, dnes už jen necelých osm tisíc. A ceny neustále rostou. Buď jak buď, každý starosta může požádat radu města o pomoc při řešení svízelné situace. Každý takový případ se bude řešit individuálně, takže ke každé obci může rada zaujmout jiný přístup. Koneckonců možnost různého přístupu je dána školským zákonem, kde je uvedeno: ... pokud se obce nedohodnou jinak," dodal Mgr. Rudolf Vodička.
Na Českobudějovicku se některé obce snaží vyhnout placení neinvestičních výdajů za své žáky dojíždějící do krajského města tím, že s jinou obcí, v níž základní škola ještě funguje, uzavřou dohodu o společném školském obvodu. Tím se naplní litera školského zákona, který v odst. 7 § 178 uvádí: "Výdaje podle odstavce 6 nemusí obec hradit, jestliže zřizuje školu, ve které má žák zajištěny podmínky pro plnění povinné školní docházky, je členem svazku obcí, který zřizuje školu, ve které má žák zajištěny podmínky pro plnění povinné školní docházky, nebo je smluvní stranou dohody několika obcí o vytvoření společného školského obvodu jedné nebo více základních škol zřizovaných některou z těchto obcí, pokud má žák v této škole zajištěny podmínky pro plnění povinné školní docházky, s výjimkou případů, kdy se žák vzdělává v základní škole s vyučovacím jazykem národnostní menšiny."
Zákonu je tak sice učiněno zadost, jenže pouze "na papíře". Žáci z těchto obcí totiž zpravidla nadále dojíždějí do škol v Českých Budějovicích, a nikoliv do školy ve školském obvodu, do něhož jejich obec patří.
Město však může kontrovat a náměstek primátora to vyjádřil jednoznačně: "Vyvázat se z povinnosti platit neinvestiční výdaje tím, že obce uzavřou dohodu s jinou obcí, která je zřizovatelem školy, o vytvoření fiktivního společného školského obvodu, přičemž do této školy jejich děti stejně chodit nebudou, samozřejmě lze. Ale pak takové obce musí počítat s možností, že město předělá obvody škol a nastaví jejich kapacitu tak, že se žáci z těchto obcí do našich škol nedostanou."
Serióznější postup zvolil mikroregion Pomalší. Podle starosty Štětiny navrhl českobudějovickému magistrátu dohodu o společném školském obvodu s tím, že obě strany se navíc dohodnou i na určité konkrétní nepřekročitelné výši částky odpovídající zprůměrovaným neinvestičním nákladům ve školách v blízkém okolí. "Zatím čekáme, jak náš návrh dopadne," uzavřel starosta Štětina.
(K témuž i v elektronickém newsletteru Moderní obce č. 11/2008 z 28. 5. 2008.)
IVAN RYŠAVÝ
Ze stanoviska Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR
Předmětem úhrady neinvestičních výdajů za žáka podle § 178 odst. 6 zákona č. 561/2004 Sb., jsou vyjmenované výdaje právnické osoby vykonávající činnost školy nikoliv v plném rozsahu, ale pouze v rozsahu, ve kterém byly vynaloženy na činnost základní školy. Základní škola je činností právně a věcně zřetelně odlišenou od případných činností ostatních druhů škol a typů školských zařízení vykonávaných toutéž právnickou osobou. Proto do "výdajů školy" podle § 178 odst. 6 nepatří výdaje například na činnost školní družiny a školní jídelny. S jistotou lze tvrdit, že na základě § 178 odst. 6 nelze obci účtovat k úhradě výdaje na vybavení školní jídelny, ani spotřebu energií v rozsahu připadajícím na činnost školských zařízení. (Určení spotřeby energií může být v případě společných měřičů pro všechny činnosti právnické osoby obtížné. Pro takové případy doporučujeme, aby se obce dohodly například na poměru, v němž budou považovat energie za spotřebované v činnosti školy.)
Z objemu výdajů podle § 178 odst. 6 musí obec odečíst:
- výdaje uhrazené z finančních prostředků ze státního rozpočtu poskytnutých právnické osobě vykonávající činnost školy krajským úřadem podle § 160 odst. 1 písm. c), případně podle § 163 odst. 1 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb.;
- výši dotace uvedené v § 163 odst. 2 zákona č. 561/2004 Sb. poskytnuté obci, která školu zřizuje.
V § 178 odst. 6 se výslovně nestanoví, že od objemu neinvestičních výdajů určených k úhradě musí být odečteny i výdaje hrazené z dalších zdrojů. Podle našeho názoru však je nutné odečíst také ty výdaje, které nebyly hrazeny z prostředků poskytnutých právnické osobě vykonávající činnost školy zřizovatelem.
Lze tedy shrnout, že při výpočtu částky neinvestičních výdajů na žáka je třeba nejprve odlišit neinvestiční výdaje školy od investičních, a pak od této částky odečíst výdaje hrazené ze státního rozpočtu skutečně přidělované krajským úřadem podle § 161 odst. 6 písm. b) a výdaje z tzv. "jiných zdrojů". Výsledné neinvestiční náklady jsou náklady školy, které skutečně zajistila obec, která školu zřizuje, tedy neinvestiční náklady na dojíždějící žáky.
ZDROJ: MŠMT ČR
