Komu přísluší schvalovat rozpočtová opatření

Komu přísluší schvalovat rozpočtová opatření Reforma územní samosprávy odstartovaná volbami do zastupitelstev krajů s sebou přinesla i nová, tzv. malá rozpočtová pravidla,1) tedy pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samo-správných celků. Sem patří i proces schvalování rozpočtu obcí...

Komu přísluší schvalovat rozpočtová opatření

Reforma územní samosprávy odstartovaná volbami do zastupitelstev krajů s sebou přinesla i nová, tzv. malá rozpočtová pravidla,1) tedy pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samo-správných celků. Sem patří i proces schvalování rozpočtu obcí a jejich změn. V současné době však není zcela jednotný náhled na to, který z orgánů obce je kompetentní rozpočtová opatření přijímat.

Dnem voleb do zastupitelstev krajů v roce 2000 nabyl účinnosti nový zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), který nahradil dosavadní úpravu obecního zřízení obsaženou v zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Nelze však přehlédnout ani zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Ten nabyl účinnosti 1. ledna 2001. Výkladem těchto právních předpisů bychom se měli dobrat odpovědi na otázku předjímanou v záhlaví. Na přelomu roku se objevily dvě odlišná stanoviska ve věci schvalovaní rozpočtových opatření obce.

Je kompetentní rada obce?

První stanovisko pochází z dílny odboru legislativy Ministerstva vnitra ČR (MV ČR).2) Ve svém právním názoru nejprve rekapituluje, že ust. § 84 odst. 2 pís. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, říká, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno schvalovat rozpočet obce a závěrečný účet obce. S tím souvisí i § 102 odst. 2 pís. a) obecního zřízení, podle kterého je radě obce vyhrazeno zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. Z toho dovozuje, že pouze zastupitelstvo obce je oprávněno schvalovat závazné ukazatele rozpočtu obce. Radě tak nepřísluší zasahovat do schváleného rozpočtu, do závazných ukazatelů, uvádí se ve stanovisku ministerstva.

Po schválení rozpočtu v zastupitelstvu územního samosprávného celku (ÚSC) se neprodleně provádí jeho rozpis, jehož součástí je sdělení závazných ukazatelů těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit. Rozpočet může být po jejich schválení změněn pouze z důvodu taxativně vyjmenovaných v § 16 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., a to rozpočtovými opatřeními vymezenými v § 16 odst. 3 tohoto zákona.

Z výkladu MV ČR, jak samo zdůrazňuje nezávazného, se dále podává, že nový zákon o obcích v dané souvislosti hovoří pouze o "schvalování rozpočtu a hospodaření podle něj", přičemž pojem "rozpočtová opatření" nepoužívá. Vzhledem k tomu, že zákon o obcích působnost provádět rozpočtová opatření nedává žádnému orgánu do vyhrazené působnosti, je podle konstatování ministerstva třeba vyjít z § 102 odst. 3 zákona o obcích, který stanoví, že rada obce rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud však nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Proto ani zastupitelstvo nemůže svěřit radě rozhodování o rozpočtových opatřeních.

Závazné ukazatele vyjádřené v rozpočtu obce jsou tedy závazné pro všechny subjekty uvedené v § 12 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., přičemž případné rozpočtové opatření náleží radě obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích, a to při respektování zde uvedených pravidel, uzavírá Ministerstvo vnitra.

Je tak zřejmé, že Ministerstvo vnitra vztahuje na radu obce pravomoc rozhodovat o rozpočtových opatřeních pouze podmíněně, tedy potud, že rada nemůže změnit svým rozpočtovým opatřením závazné ukazatele rozpočtu, jak je schválilo zastupitelstvo obce. Tato podmínka bývá, možná i účelově, při interpretaci právního názoru MV ČR přehlížena.

Je kompetentní zastupitelstvo?

Ministerstvo financí ČR ve svém stanovisku3) poukazuje na ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého mohlo obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření. Nový zákon o obcích dle názoru Ministerstva financí již neumožňuje zastupitelstvu obce svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření, a dokonce by je mělo, pokud podle dříve platného právního předpisu radě tyto pravomoci svěřilo, radě odejmout.

V souladu s ust. § 84 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce a je mu mj. vyhrazeno schvalovat rozpočet obce (§ 84 odst. 2). Oproti tomu je rada toliko výkonným orgánem obce v samostatné působnosti a za její výkon odpovídá zastupitelstvu obce.

Ministerstvo financí pokračuje konstatováním, že podle § 12 odst. 2 orgány územního samosprávného celku projednávají svůj rozpočet při jeho schválení v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby schválený rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele, jimiž se mají povinně řídit výkonné orgány územního samosprávného celku při hospodaření podle rozpočtu a další osoby stanovené zákonem. Po schválení rozpočtu v zastupitelstvu se neprodleně provádí jeho rozpis, jehož součástí je sdělení závazných ukazatelů těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit.

Ministerstvo financí uzavírá své vyjádření tím, že závazné ukazatele vyjádřené v rozpočtu obce jsou závaznými pro všechny subjekty uvedené v § 12 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. a případné rozpočtové opatření je výhradně v pravomoci zastupitelstva obce, kterému je vyhrazeno schvalovat rozpočet obce, přičemž i zastupitelstvo obce je při provádění rozpočtového opatření vázáno v rozpočtu schválenými závaznými ukazateli. Pokud by ale šlo o změnu těch údajů schváleného rozpočtu, které nemají povahu závazných ukazatelů, mohou se rozpočtovým opatřením měnit v působnosti těch orgánů územního samosprávného celku, které plnění rozpočtu zabezpečují, ukončuje ministerstvo. I Ministerstvo financí tak ve svém stanovisku připouští, aby rozpočtové opatření přijal i jiný orgán obce než zastupitelstvo, pokud jimi nebude měnit závazné ukazatele obsažené v rozpočtu schváleném zastupitelstvem.

Kdo je tedy kompetentní?

Zdálo by se, že jde o dvě zcela odlišná právní stanoviska ministerstev. Není tomu tak zcela. Ust. § 12 zákona č. 250/2000 Sb. říká, že rozpočet se zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby, kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou. Rovněž stanoví, že orgány ÚSC projednávají rozpočet při jeho schvalovaní v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby schválený rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele, jimiž se mají povinně řídit v zákoně vyjmenované orgány a osoby. Z ust. § 14 cit. zákona pak vyplývá, že po schválení rozpočtu v zastupitelstvu se provádí jeho rozpis a při rozpisu se rozpočet člení podle podrobné rozpočtové skladby.

Ministerstvo financí doposud nevydalo vyhlášku s novou rozpočtovou skladbou, a proces rozpočtování se tak stále řídí rozpočtovou skladbou upravenou v opatření Ministerstva financí ze dne 15. října 1997, o rozpočtové skladbě, čj. 111/74 200/1997, ve znění pozdějšího opatření. Rozpočtová skladba třídí operace z hlediska kapitolního, druhového a funkčního. Kapitolní třídění, mimo výjimky stanovené zákonem, vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu, v němž se realizují peněžní operace. Přitom obsah kapitol státního rozpočtu stanoví zákon. Stanovení a obsah kapitolního třídění peněžních operací pro rozpočty obcí je pak podle § 4 odst. 3 cit. opatření v pravomoci a působnosti obce. Schvaluje-li rozpočet zastupitelstvo obce, musí mu také příslušet i stanovení kapitolního třídění a jeho obsahu včetně závazných ukazatelů. Není však vyloučeno, že zastupitelstvo projedná a schválí rozpočet i v podrobnějším třídění, a tak vzejde podoba rozpočtu závazná pro zákonem vymezené orgány a osoby.

Obecní zřízení svěřuje schvalování rozpočtu do kompetence zastupitelstva obce. Přísluší-li zastupitelstvo schvalování rozpočtu, bude mu příslušet i schvalovaní jeho změny, přesněji změny rozpočtu v této podobě, ve kterém zastupitelstvo rozpočet schválí. O rozpočet jde totiž i tehdy, byl-li již rozepsán. Rozpočet tak můžeme chápat v užším slova smyslu, jako rozpočet v podobě schválené zastupitelstvem a v širším slova smyslu jako rozpočet rozepsaný. Rozpis rozpočtu bude dle ust. § 102 odst. 2 pís. a) obecního zřízení provádět rada obce, neboť rozpisem rozpočtu se provádí rozhodnutí zastupitelstva obce, a tak zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu.

Změny rozpočtu, a to v podobě schválené zastupitelstvem i v podobě po jeho rozepsání se provádí rozpočtovými opatřeními dle § 16 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.

Z toho je zřejmé, že rozpočtová opatření přísluší podle nové právní úpravy schvalovat nejen zastupitelstvu, ale i radě obce. Rada obce pak bude moci přijímat pouze taková rozpočtová opatření, kterými se mění rozpis rozpočtu (rozpočet po rozepsání).

Podle čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR je obec samostatně spravována zastupitelstvem, a to se nepochybně děje také prostřednictvím rozpočtu. Bylo by proti logice věci, aby rozpočet schválený zastupitelstvem mohla rada obce svým rozhodnutím bez omezení měnit. Tak by totiž rada obce byla postavena naroveň zastupitelstvu, což nekoresponduje s jejím postavením vymezeným zákonem o obcích, tj. postavením výkonného orgánu obce v oblasti samostatné působnosti za jejíž výkon odpovídá zastupitelstvu obce. Na podepření této argumentace lze uvést úpravu obsaženo v ust. § 68 odst. 2 pís. b) zák. č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze, podle kterého může i Rada hlavního města Prahy provádět rozpočtová opatření jen v rozsahu stanoveném zákonem. Rovněž ust. § 59 odst. 1 písm. a) zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) stanoví pravomoc radě kraje provádět rozpočtová opatření pouze v rozsahu svěřeném jí zastupitelstvem.

Dovozovat lze tedy výlučnou pravomoc rady obce k přijímání rozpočtových opatření z toho, že jde o ostatní záležitosti v samostatné působnosti obce, které nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo, není namístě. Konec konců nečiní tak ani Ministerstvo vnitra ve svém právním názoru, když uvádí, že závazné ukazatele v rozpočtu obce jsou závazné i pro radu obce. Bude jistě zajímavé sledovat judikaturu přijímanou v souvislosti s novou právní úpravou dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce korigující různé interpretace tohoto problému.

Poznámky:

1) Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů

2) Právní názor odboru legislativy MV ČR v jeho dopise ze dne 4. 12. 2000, čj. LG-136/2000, ve kterém odpovídá na dotaz vznesený městem Brnem ve věci schvalování rozpočtových opatření obce

3) Zprávy Ministerstva financí č. 1, ročník 2001 - 11. Schvalování rozpočtových opatření obce, čj. 124/112 696/2000 - ref. Mgr. Sabová

Petr Vodka,

student Právnické fakulty

Masarykovy univerzity Brno

a člen Rady města Kuřimi