V Moderní obci č. 2/2009 jsem se pokusil analyzovat dosavadní soudní judikaturu k otázce, zda je pozemní komunikace součástí pozemku (a vlastník pozemku, tj. vlastní pozemek i s komunikací), či zda může být pozemní komunikace samostatnou věcí (a vlastník pozemku tak může být odlišný od vlastníka...
V Moderní obci č. 2/2009 jsem se pokusil analyzovat dosavadní soudní judikaturu k otázce, zda je pozemní komunikace součástí pozemku (a vlastník pozemku, tj. vlastní pozemek i s komunikací), či zda může být pozemní komunikace samostatnou věcí (a vlastník pozemku tak může být odlišný od vlastníka komunikace na ní umístěné).
JAKÉ BYLY ZÁVĚRY
Závěry analýzy bylo možné - při zohlednění jednotlivých kategorií komunikací (zejména účelové a místní) - krátce shrnout takto: Účelové komunikace Nejvyšší soud nikdy nechápal jako samostatné předměty vlastnictví, ale jako pouhé úpravy pozemku sdílející jeho právní osud. Ohledně místních komunikací však Nejvyšší soud od roku 2006 připouští, že by mohly být samostatnou věcí odlišnou od pozemku, na němž se nacházejí, a to v případě, když konkrétní komunikace bude stavbou ve smyslu občanského práva. Šlo o jednoznačný zlom v judikatuře. Méně jednoznačné již bylo, kterým směrem se Nejvyšší soud hodlá ubírat dále. Nedal totiž jasnou odpověď na otázku, kdy lze místní komunikaci vnímat jako samostatnou stavbu ve smyslu občanského zákoníku. (Podrobnosti viz článek v MO č. 2/2009 Je pozemní komunikace součástí pozemku?)
ROZHODUJÍCÍ JUDIKÁT NSS
Do hry o povahu pozemních komunikací se však nyní nově zapojil Nejvyšší správní soud (NSS). Ten se musel v jednom ze svých případů vypořádat s problémem vlastnictví účelové komunikace jako otázkou předběžnou - viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2009, sp. zn. 5 As 62/2008, www.nssoud.cz. Tento rozsudek rovněž shrnuje dosavadní judikaturu soudů civilních i správních a vytváří podle mého názoru jejich syntézu. To je krok, k němuž se dosud žádná z vysokých soudních instancí neodvážila. Zároveň některá nejasná místa nahrazuje novou vlastní úvahou, která může znamenat pro praxi velké zjednodušení. Konečně tak dostáváme jasnou odpověď na otázku, jak obecně posuzovat pozemní komunikace z hlediska vlastnických práv.
Nejvyšší správní soud především opouští dosavadní nepochopitelnou rozdvojenost vlastnických režimů komunikace místní a účelové. Uvádí, že také účelová komunikace může být stejně jako ostatní kategorie samostatnou věcí. Bude vždy záležet pouze na tom, zda je stavbou ve smyslu občanského práva. V této části překonává a podle mého názoru správně narovnává dosavadní nejasnou a nevhodně odůvodněnou judikaturu civilních soudů.
Klíčové pasáže judikátu poté řeší, kdy a za jakých podmínek bude pozemní komunikace (lze obecně vztáhnout na všechny kategorie) samostatnou věcí. V souladu s dosavadní civilní judikaturou NSS dovozuje dvě kritéria.
První - posuzovaná komunikace musí být »vymezitelným kusem vnějšího světa« spojeným se zemí pevným základem. Zámková dlažba položená na několika vrstvách zpevněného podloží (lože kameniva, štěrk a štěrkopísek) toto kritérium podle soudu splňuje. (K pevnému základu jako podmínce každé nemovitosti soud kopíruje dosavadní názor Ústavního soudu a za takový základ považuje spojení, které je schopno odolat účinkům přírodních vlivů lokality na věc a účinkům vlastního působení věci.)
Druhé kritérium - posuzované vrstvy nesmějí být pouhou součástí jiné věci (pozemku). Součástí věci (§ 120 odst. 1 občanského zákoníku) je vše, co k ní podle povahy náleží a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc (pozemek) znehodnotila. Protože hlavní účel komunikace spatřuje Nejvyšší správní soud ve spojovací a dopravní funkci, která je dominantní sama o sobě, dospívá k závěru, že pozemek pod ní nemůže být hlavní věcí a komunikace pouze jeho »součástí«, nýbrž, že pozemní komunikace je samostatnou funkčně oddělitelnou věcí (stavbou) odlišnou od pozemku pod ní. Jako vysvětlující příklad opačného charakteru soud uvádí zpevněnou odkládací (manipulační) plochu, kterou již v minulosti posuzoval (sp. zn. 5 Afs 24/2008). Tuto betonovou plochu považoval za pouhou součást věci (pozemku), protože pozemek sám v daném případě vždy sloužil jako odkládací a manipulační prostor jeho vlastníka (tj. ke stejné funkci) a betonové zpevnění tuto funkci jen optimalizovalo. Proto tato betonová plocha (nemající veřejnoprávní charakter pozemní komunikace) nebyla právně samostatnou věcí, ale pouze součástí pozemku - odkladiště.
Nejnovější rozsudek Nejvyššího správního soudu lze tedy vnímat jako významný posun v chápání věcně právní povahy pozemních komunikací. Ve zcela konkrétním případě účelové komunikace (zámková dlažba na zpevněném podloží z několika vrstev) dospěl k závěru, že jde o samostatnou věc odlišnou od pozemku mající odlišného vlastníka. Soudem předkládané sjednocení režimu pro jednotlivé kategorie komunikací lze jedině uvítat. Taktéž obě popsané kategorie »samostatnosti věci« vnímám jako jasné a přehledné.
Lze jen doufat, že také Nejvyšší soud, který se povahou komunikací zabývá především (při sporech o vlastnická práva k nim), předložené syntézy využije a svoji budoucí judikaturou ji podpoří. V opačném případě bychom se dočkali války dvou nejvyšších soudních instancí v zemi, což by celý problém trvající již 20 let ještě zkomplikovalo.
MODELOVÝ PŘÍPAD
Pro správní úředníky se popsaným rozsudkem záležitost velmi zjednodušila. Domnívám se, že pro správní řízení jimi vedená je rozhodující názor Nejvyššího správního soudu. Proto by předkládaný rozsudek měly úřady používat jako modelový případ pro vlastní praxi (posuzovat spornou samostatnost každé pozemní komunikace podle dvou uvedených kritérií, přičemž druhé z nich bude naplněno téměř vždy, půjde-li z hlediska veřejného práva o pozemní komunikaci).
Tento rozsudek je také šancí pro představitele samospráv odpovědné za majetkové hospodaření těchto korporací, jak argumentačně přesvědčit civilní soudy, že obcemi a kraji v minulosti vystavěné komunikace (byť na cizích pozemcích) jsou v jejich vlastnictví a »nepřirostly« k cizímu pozemku. Vypořádat stavbu komunikace jako samostatnou věc, která mi patří, nacházející se na cizím pozemku je jistě výhodnější, než o komunikaci bez dalšího přijít. Je s podivem, že v případě dnes tolik diskutovaných chodníků a jejich zimního úklidu se mnohé obce poněkud krátkozrace pokoušejí svého vlastnictví zbavit argumentací přesně opačnou.
DAVID SLOVÁČEK
Kancelář veřejného ochránce práv
NSS dal jasnou odpověď, jak je nutné posuzovat pozemní komunikace z hlediska vlastnických práv.
