Plánování rozvoje "čehokoli" v územních samosprávných celcích má v českém právním řádu základní oporu v ustanoveních zákonů č. 128/2000 Sb., o obcích (dále ZoO), respektive zákona číslo 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (ZoP), a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (ZoK). Tyto zákony zakotvily do...
Plánování rozvoje "čehokoli" v územních samosprávných celcích má v českém právním řádu základní oporu v ustanoveních zákonů č. 128/2000 Sb., o obcích (dále ZoO), respektive zákona číslo 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (ZoP), a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (ZoK). Tyto zákony zakotvily do samostatné působnosti územních samosprávných celků schvalování programů rozvoje obce/městské části hl. města Prahy a kraje.1) V praxi se komplexní program rozvoje často zpracovává pod názvem strategický plán. Způsob jeho přípravy a schvalování se liší případ od případu co do míry zapojení orgánů obce, občanské a odborné veřejnosti.
Pro obce a pražské městské části je pravomoc zastupitelstev schvalovat program rozvoje podle ZoO a ZoP formulována jen obecně a neurčitě. Pod tímto pojmem je možné si představit schvalování jakéhokoli programového dokumentu, přičemž z dikce zákonů nevyplývá jednoznačně, že by schvalování těchto programů bylo povinností, ani že by zpracování programů muselo být dále právně upřesněno.
Proti tomu pro kraje a hl. město Praha jako celek příslušná ustanovení ZoK a ZoP naznačují, že by mohlo jít o povinnou agendu krajských zastupitelstev - odkazují totiž na zvláštní právní předpisy, podle kterých se mají programy rozvoje schvalovat. Až doposud byl jediným zvláštním zákonem, upravujícím institut programu rozvoje kraje, zákon č. 248/2000 Sb., o regionální podpoře (ZoRP). Hlavní význam programů rozvoje kraje podle tohoto zákona je v jejich návaznosti na krajskou samosprávnou dotační politiku. Krajům je zákonem ZoK ve vztahu k rozvojové problematice stanovena i koordinační úloha, obcím je v ZoRP naopak povinnost s krajem na přípravě a uskutečnění krajského programu rozvoje spolupracovat.
STŘEDNĚDOBÝ PLÁN ROZVOJE SOCIÁLNÍCH SLUŽEB
Nový zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (ZoSS) účinný od letošního 1. ledna, zavádí a procesně i obsahově definuje nový pojem - střednědobý plán rozvoje sociálních služeb, a to na úrovni obcí i krajů. Zákon dává obcím možnost zpracovat střednědobý plán rozvoje sociálních služeb, které jsou v zákoně vyjmenovány, a průlomově2) zakotvuje povinnost takovýto plán (přistoupí-li obec k jeho zpracování) sestavovat "ve spolupráci s krajem, poskytovateli sociálních služeb na území obce a za účasti osob, kterým jsou poskytovány sociální služby". Krajům zákon zpracování střednědobých plánů ukládá, a následně kraje musí jejich plnění sledovat a vyhodnocovat "ve spolupráci s obcemi, se zástupci poskytovatelů sociálních služeb a se zástupci osob, kterým jsou služby poskytovány". Společně obcím i krajům zákon dále stanovuje "zjišťovat potřeby poskytování sociálních služeb osobám nebo skupinám osob na svém území". 3)
Tento interaktivní postup se v manažerských teoriích správy věcí veřejných někdy nazývá komunitním plánováním, a spolupráce územních samosprávných celků jako "zadavatelů sociálních služeb" s jejich poskytovateli a osobami, kterým jsou poskytovány - uživateli služeb, se označuje jako "triáda komunitního plánování".
TRIÁDA A KOMUNITNÍ PŘÍSTUP
I když to žádný další právní předpis neupravuje, schéma triády vždy mohly obce a kraje uplatňovat i při přípravě komplexnějších programových dokumentů sociálně ekonomického rozvoje - strategických plánů apod., které územní samospráva z titulu svých obecných zákonných povinností může a asi by i měla zpracovávat. V takovém schématu pak v postavení poskytovatelů "služeb" mohou vystupovat jakékoli subjekty, které se podílejí svými aktivitami na místním sociálně ekonomickém rozvoji (obce/kraje samy nebo jimi zřizované organizace, zaměstnavatelé, odvětvová státní správa, profesní sdružení a komory, různé nevládní organizace atd.), a uživateli jsou v nejobecnější rovině všichni občané území - princip triády nicméně zůstává zachován.
Ve veřejné správě i mezi nevládními organizacemi, které se zabývají sociální péčí, lze nyní pozorovat interpretační trend, ztotožňující komunitní plánování s přípravou střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb podle zákona o sociálních službách. To však je zbytečně zužující výklad. Ve skutečnosti nový zákon pouze závazně spojil a upřesnil obsahový a procedurální aspekt rozvojového plánování pro jednu konkrétní oblast veřejného zájmu - poskytování sociálních služeb. V samosprávné působnosti ale je možné (a z hlediska legitimity výsledku a efektivnosti následné realizace i žádoucí) komunitním způsobem zpracovávat jakékoli rozvojové programy.
Vzájemné vztahy střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb podle ZoSS a obecných programů rozvoje obcí a krajů podle ZoO, ZoP, ZoK, ZoRP existují přinejmenším už proto, že ZoRP výslovně označuje rozvoj sociálních služeb za jednu z oblastí regionální podpory. Tyto vztahy nejsou z právního i metodického hlediska bez významu.
KOMUNITNÍ PLÁNOVÁNÍ NA ÚROVNI OBCE
Obsah a formu úkonů, učiněných obcí v samostatné působnosti, je třeba vykládat z pozice plnění základních povinností obcí na jedné straně a s přihlédnutím k volnosti volby samosprávných prostředků všude tam, kde je zákon závazně nestanoví, na straně druhé. Zákon o obcích ukládá obcím pečovat "v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek (mj.) pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů". Protože sociální služby jsou jednou ze součástí sociální péče, kterou je obec povinna rozvíjet, měly by se obce tak jako tak jejich problematikou vždy zabývat. Do doby přijetí ZoSS však žádný právní předpis neupravoval, jaké manažerské nástroje k tomu obec zvolí.
Dokumenty, které obsahem odpovídají nyní uzákoněnému plánu rozvoje sociálních služeb, mohly obce už od počátku 90. let zpracovávat buď jako součást širších programů rozvoje obcí, nebo samostatně. Doposud se tak dělo různými způsoby - zadáním zpracování najaté specializované organizaci, přímým angažováním volených představitelů a veřejnou rozpravou apod., nicméně některé obce měly již od 90. let komunitní plány, které nesly všechny obsahové a procedurální rysy uzákoněné nyní v ZoSS.
Ostatně i za účinnosti nového zákona o sociálních službách obcím nic nebrání zajišťovat zpracování specializovaných plánů rozvoje sociálních služeb třeba jen najatými odborníky, s naprostým vynecháním poskytovatelů a příjemců. Mohou tak vzniknout užitečné dokumenty, nepůjde však o střednědobé plány rozvoje sociálních služeb ve smyslu zákona o sociálních službách.
ROZDÍL MEZI OBECNÝM PROGRAMEM A STŘEDNĚDOBÝM PLÁNEM
Nabízí se otázka, jaký má vůbec v obcích smysl rozlišovat mezi obecným programem rozvoje sociální péče, zpracovaným a schváleným obcí na základě obecných zákonů o územní veřejné správě (ať už samostatně, nebo v rámci širšího programového dokumentu) a střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb, zpracovaných postupem komunitního plánování, jak to nyní předepisuje nový zákon o sociálních službách. Odpověď je třeba hledat ve vztahu mezi plánováním sociálních služeb obcí a krajů, a v souvisejících způsobech financování sociálních služeb ze státního rozpočtu. Podstatná a asi jedna z nejdůležitějších je okolnost, že ZoSS výslovně předpokládá možnost financovat samotné zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb dotacemi ze státního rozpočtu a že se na tomto financování mohou podílet také programy čerpající prostředky ze strukturálních fondů EU. U obecných programů rozvoje taková možnost výslovně uzákoněna není. Státní dotace by proto musely být iniciativou MMR zahrnuty ve Státním programu regionálního rozvoje, schvalovaném vládou, a pokud jde o evropské fondy, záleží na tom, jak budou formulovány Regionální operační programy a Operační program Rozvoj lidských zdrojů, zpracované pro čerpání dotací z Evropského regionálního fondu a Evropského sociálního fondu4).
Legislativa (ani ZoSS, ani ZoO) neupravuje, který orgán obce za zpracování střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb odpovídá. Jde tedy o pravomoc obecní rady v samostatné působnosti, kterou si může zastupitelstvo vyhradit. S ohledem na význam dokumentu i na požadované "komunitní principy" jeho zpracování je na místě považovat za velmi žádoucí, aby zastupitelstvo této možnosti využilo, pokud mu to rada sama nenavrhne.
KOMUNITNÍ PLÁNOVÁNÍ NA ÚROVNI KRAJE
Zatímco v případě obcí je vztah mezi obecným programem rozvoje obce a střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb z právního hlediska velmi volný a zpracování a schvalování těchto dokumentů víceméně dobrovolné, u krajů je tomu jinak.
Rovněž kraje mohou v samostatné působnosti zpracovávat své programy rozvoje. Krajské programy rozvoje se vážou na upřesnění ve zvláštních zákonech. Podstatný je v tomto případě především zákon o regionální podpoře, podle kterého "Program rozvoje územního obvodu kraje obsahuje zejména:
a) analýzu hospodářského a sociálního rozvoje územního obvodu kraje, charakteristiku slabých a silných stránek jeho jednotlivých částí a hlavní směry rozvoje,
b) vymezení regionů, jejichž rozvoj je třeba podporovat s ohledem na vyvážený rozvoj kraje, spolu s uvedením oblastí, na něž má být podpora zaměřena včetně navrhovaných opatření,
c) úkoly a priority v rozmístění a rozvoji občanské vybavenosti, infrastruktury, životního prostředí, sociální politiky, vzdělávání a dalších odvětví v jeho samostatné působnosti."
I když by se ze znění bodu c) zdálo, že program rozvoje kraje podle ZoRP může být v části věnované sociální péči totožný s plánem rozvoje sociálních služeb, zpracovaným podle ZoSS, je zásadní rozdíl v postavení těchto dokumentů, pokud jde o jejich poslání a návaznosti. Zatímco program rozvoje kraje slouží jako nástroj samosprávné dotační politiky kraje vůči obcím a dalším subjektům, působícím na území kraje, tj. jako podklad pro poskytování příspěvků z rozpočtu kraje v rámci jeho samostatné působnosti, funkce střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb kraje je zcela odlišná.
Zákon o sociálních službách výslovně stanoví, že střednědobý plán rozvoje sociálních služeb kraje je povinným podkladem pro předložení žádosti kraje o státní dotaci na poskytování sociálních služeb, kterou pak kraj v přenesené působnosti, tj. jménem státu, přerozděluje poskytovatelům těchto služeb. Je tedy třeba ZoSS považovat za další zvláštní zákon, řešící ve vztahu ke krajům jinou problematiku než ZoRP, a povinnost zpracovat vedle programu rozvoje kraje také střednědobý plán rozvoje sociálních služeb kraje, a to předepsanou "komunitní" metodikou, má zásadní význam.
To nic nemění na tom, že v rámci obecného programu rozvoje kraje by měla být věnována samostatná kapitola dalším otázkám poskytování sociálních služeb a jejich finanční podpoře z rozpočtu kraje - ostatně i ZoSS s takovým doplňkovým financováním počítá. Zřejmě nic nebrání ani tomu, aby se zejména analytické výstupy střednědobého plánu podle zákona o sociálních službách staly součástí sociální kapitoly obecného rozvojového programu, a z hlediska efektivity vynaloženého úsilí to bude výhodné. Obsahově by se ale střednědobý plán rozvoje sociálních služeb a sociální péči věnované kapitoly programu rozvoje kraje měly doplňovat.
Vzhledem k tomu, že střednědobý plán rozvoje sociálních služeb má z hlediska ZoK postavení programu rozvoje podle zvláštního zákona, považujeme jeho zpracování za pravomoc vyhrazenou v zákoně o krajích zastupitelstvu kraje.
PLÁNY OBCÍ VÝCHODISKEM PRO PLÁNY KRAJE
Přímý vztah mezi střednědobými plány rozvoje sociálních služeb obcí a krajů nový zákon o sociálních službách nezakládá. Nebylo by to ani logické, protože v případě obcí není plánování sociálních služeb povinností a nelze tedy zaručit, že k němu vůbec dojde. Z ustanovení ZoSS týkajících se finanční problematiky uplatnění zákona nicméně vyplývá, že taková vazba v případě, že obce budou sociální služby plánovat, velmi pravděpodobně vznikne.
Spojujícím článkem tu je komunitní přístup k plánování, kterým ze zákona mají být střednědobé plány rozvoje sociálních služeb na obou úrovních zpracovány. I když zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb není v obcích povinné, jeví se logické, že má-li být krajský střednědobý plán opřený o věrohodné zjišťování potřeb a nalezení způsobu jejich uspokojování s využitím dostupných zdrojů, jak ukládá zákon, pak by se měl v maximální míře opírat o plánování provedené v úplné triádě na úrovni obcí. Jinými slovy, střednědobé plány obcí by měly být hlavním a pokud možno "dobrovolně závazným" východiskem pro plánování v kraji. Kraj je tak či onak povinen při svém střednědobém plánování rozvoje sociálních služeb s obcemi na svém území spolupracovat. Tato spolupráce bude mít za všech okolností především formu shromažďování dílčích podkladů, poskytnutých obcemi, jejich sumarizaci a politické projednání souhrnného výsledku. Čím více obcí zpracuje své střednědobé plány, respektive čím větší množství obyvatel kraje bude v těchto plánech vzato v úvahu, tím je pravděpodobnější, že plány obcí mohou orgány krajů s výhodou využít ke zpracování realistických krajských střednědobých plánů, a v důsledku pak, že státní dotace budou krajem přerozdělovány opravdu v souladu se zodpovědně zjištěnými potřebami.
Zpracování střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb metodikou komunitního plánování bude proto pochopitelně důležité zejména ve větších městech, kde plánovací podklady zahrnou větší počet obyvatel a budou komplexněji pokrývat sociální problematiku. Individuální komunitní plánování v malých obcích se mnohdy může minout účinkem - zejména přítomnost poskytovatelů a jejich zapojení do procesu tu může i zcela chybět. Zákon o sociálních službách ale obcím při plánování nebrání ve vzájemné spolupráci. Například zpracování společného střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb svazkem obcí je pouze a výhradně záležitostí samosprávného rozhodnutí obcí ve svazku sdružených. Nelze vyloučit ani jiné formy spolupráce obcí a dalších subjektů podle předpisů občanského práva5). To může být za určitých okolností flexibilnější postup než uzavírání veřejnoprávní smlouvy k ustavení svazku obcí, svázaného složitými rozhodovacími mechanismy a účetními a rozpočtovými povinnostmi.
(Příště: Kdo jsou účastníci nebo spolupracující subjekty jak v plánování rozvoje sociálních služeb ve smyslu ZoSS, tak při programování rozvoje sociální sféry v širším smyslu podle obecných zákonů pro územní veřejnou správu, a jaké je postavení těchto subjektů v tzv. triádě.)
Poznámky
1) Zákon uvádí pro rozvojové dokumenty krajů komplikovanější název "program rozvoje územního obvodu kraje", v dalším textu se jednotně přidržíme zkráceného označení program rozvoje kraje.
2) Procedurální postupy veřejného projednávání programových dokumentů samospráv doposud upravovaly právní předpisy pouze v případě územního plánování podle stavebního zákona.
3) Srov. § 94 odst. a), d), 95 odst. a), d), e) zákona č. 108/2006 Sb. Pokud jde o hl. m. Prahu, vykonávají podle § 16 odst. 2 a § 31 odst.1, 2 zákona č. 131/2000 Sb. působnosti krajů a obcí, stanovené zvláštním zákonem, primárně orgány hl. m. Prahy. Střednědobé plány rozvoje sociálních služeb pražských městských částí ZoSS neřeší, na rozdíl od obecných programů rozvoje, jejichž zpracování ZoP výslovně předpokládá.
4) V době dokončení tohoto pojednání nebyly finální verze operačních programů známy.
5) Zájmové sdružení právnických osob podle § 20f a násl., smlouva o sdružení podle § 829 a násl. zákona č. 40/1964 Sb.
Jiří Exner
právník
