Po přijetí zákona o sociálních službách (ZoSS) se má za to, že triádu komunitního plánování rozvoje sociálních služeb tvoří6) obce/kraje jako zadavatelé, dále poskytovatelé sociálních služeb, registrovaní podle ZoSS a uživatelé sociálních služeb, zajišťovaných poskytovateli na základě smluvních...
Po přijetí zákona o sociálních službách (ZoSS) se má za to, že triádu komunitního plánování rozvoje sociálních služeb tvoří6) obce/kraje jako zadavatelé, dále poskytovatelé sociálních služeb, registrovaní podle ZoSS a uživatelé sociálních služeb, zajišťovaných poskytovateli na základě smluvních vztahů.
Podle zákona o sociálních službách je plánování sociálních služeb plánováním trojstranného vztahu, v němž zadavatelé mají závazek vůči uživatelům poskytovat jim určité služby a plní ho prostřednictvím poskytovatelů. Ti při tomto plnění jednají svým jménem a na svůj účet a náklady na služby jim zadavatel refunduje. Je to jakási obdoba kombinace příkazní smlouvy a poukázky podle občanského zákoníku. Domyslíme-li ale právní postavení a funkce jednotlivých účastníků triády v procesu plánování a poskytování sociálních služeb nebo dokonce sociální péče v širším smyslu, zjistíme, že schéma je složitější a barvitější.
ZADAVATELÉ SOCIÁLNÍCH SLUŽEB
V oblasti sociálních služeb právní předpisy zatím ani po přijetí ZoSS pojem zadavatel neupravují, ačkoli se v praxi běžně používá. Je však zřejmé, že v návaznosti na tento zákon bude význam pojmu zadavatel v oblasti plánování sociálních služeb poněkud jiný, než jsme doposud zvyklí ze soutěžního práva a z jiných odvětví veřejné správy.
Územní samosprávy nebo stát?: ZoSS upravil režim financování sociálních služeb tak, že jejich poskytování financuje státní rozpočet - jednak dotacemi poskytovatelům služeb, jednak poskytováním příspěvků na péči, vyplácených přímo poměrně velké skupině příjemců služeb. Dotování poskytovatelů z obecního nebo krajského rozpočtu je z hlediska zákona dáno jen jako možnost, nikoli jako povinnost.
Územní samosprávné celky (ÚSC) jsou v triádě považovány za zadavatele sociálních služeb nikoli proto, že je platí, ale především kvůli své zákonné pravomoci zpracovat střednědobé plány rozvoje sociálních služeb. Ty by se měly stát východiskem pro státní financování a související výkon státní správy. V původním smyslu pojmu je vlastně zadavatelem sociálních služeb spíše stát než ÚSC. Proto by se měly komunitního plánování účastnit příslušné orgány státní správy, zejména příslušné odbory úřadů obcí s rozšířenou působností a krajských úřadů,7) které vykonávají v dané oblasti státní správu v přenesené působnosti. Hlavně při plánování rozvoje sociálních služeb v menších obcích a při utváření svazků obcí nebo jiných forem sdružení pro tento účel bude nanejvýš vhodné úzce spolupracovat s příslušnou obcí s rozšířenou působností, jejíž úřad podle zákona o sociálních službách bude v přenesené působnosti poskytování sociálních služeb koordinovat a plnit řadu souvisejících úkolů, například v oblasti sociálního poradenství a řešení krizových sociálních situací.
Zapojení dalších institucí: Pokud při plánování sociální péče překročíme rámec sociálních služeb definovaných v ZoSS a zahrneme sem například povinnosti veřejné správy, vyplývající pro péči o postižené z předpisů pracovního práva, nemůžeme se vyhnout ani zapojení příslušných úřadů práce a jejich poradních sborů a odborných pracovních skupin, jejichž ustavení předpokládá zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (ZoZ), a zahrnout je rovněž mezi zadavatele. (Naopak, pokud takové poradní sbory ustaveny nejsou, mohou některé organizační struktury vytvořené pro komunitní plánování začít plnit jejich funkci.)
S ohledem na možnost financovat některé činnosti v oblasti poskytování sociálních služeb z programů Evropské unie není od věci uvažovat i o spolupráci s regionální radou příslušného regionu soudržnosti a jejím úřadem a s územním pracovištěm Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV).
K získávání informací pro analytickou část procesu a zpětné vazby je žádoucí do komunitního plánování zapojit i další správní úřady, zejména školské odbory krajských úřadů8), územní pracoviště Správy sociálního zabezpečení a pod. Specifickým účastníkem by se mohly stát i významné zdravotní pojišťovny.
Novinka - tržní vztahy v sociálních službách: Svého druhu zadavateli sociálních služeb se po účinnosti zákona o sociálních službách stane i nemalá skupina uživatelů, v míře dané podílem služeb, poskytovaných jim na základě přímého smluvního vztahu mezi uživatelem a poskytovatelem, jehož uzavření zákon předpokládá. Tyto tržní principy vytvářejí pro komunitní plánování zcela nový rámec. Činí z uživatelů rovnocenné partnery, schopné uvedení komunitního plánu do praxe významně ovlivnit. Pro zpracovatele komunitních plánů z toho vyplývá nezbytnost přizpůsobit vzniku tržního prostředí v sektoru sociální péče metodiku analytických prací, zapojit do konzultačních procesů ekonomické experty, seznámit se s problematikou marketingu. A celkově se oprostit od direktivních paternalistických postojů, ke kterým celá oblast sociální péče a dlouhodobá tradice jejího dominantně veřejnoprávního poskytování v ČR principiálně svádí.
Pořizování plánu - zadávání externích služeb: Kvalitní řízení plánovacího procesu je náročným manažerským úkolem, k jehož zvládnutí mnoho pořizovatelů nebude mít personální kapacitu. Dá se předpokládat, že některé činnosti organizačního a koordinačního charakteru, sběr dat, zpracování analýz a podobně budou pro obce a kraje efektivněji zajišťovat specializovaní dodavatelé. Pak se obec/kraj ocitnou v postavení standardního zadavatele veřejné zakázky. Aby nedocházelo k záměně mezi postavením zadavatele služeb v triádě a zadavatele externích prací na zpracování komunitního plánu, můžeme o obci/kraji hovořit (analogicky pojmům z oblasti územního plánování) také jako o pořizovateli komunitního plánu.
POSKYTOVATELÉ SOCIÁLNÍCH SLUŽEB
Podle ZoSS není o vymezení pojmu poskytovatelé pochybnost - jde o subjekty, které jako poskytovatelé sociálních služeb registruje příslušný krajský úřad, a dále o zákonem definované osoby, u kterých se registrace nevyžaduje. Mohou to být jak právnické, tak fyzické osoby, a sociální služby bude možno poskytovat jako činnost neziskovou i podnikatelskou. Z toho vyplývá nutnost změnit přístup k ekonomickému posuzování vztahů mezi zadavateli, poskytovateli a uživateli, brát v úvahu otázky přípustnosti veřejné podpory, daňové aspekty apod.
Vedle toho jsou rovnocennými poskytovateli stát (MPSV), který stále ještě zřizuje pět státních zařízení sociálních služeb. A samotné obce a kraje, které budou i nadále poskytovat sociální služby v samostatné působnosti (i když po novele zákona o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, přijaté návazně na ZoSS, ve zmenšeném rozsahu).
Dvojjediná role obcí a krajů: Obec a kraj v triádě hrají roli jak zadavatelů služeb a pořizovatelů plánu, tak poskytovatelů služeb. Jejich pozice poskytovatele při tom není marginální. Kromě toho, že ÚSC může poskytovat služby vlastními prostředky (například svou organizační složkou, dříve rozpočtovou organizací), je i v nepřímém postavení poskytovatele, tj. subjektu, který je za poskytování služeb státem financován, též jako zřizovatel příspěvkových organizací, jež jsou sice samostatnými právnickými osobami, nicméně napojenými na rozpočet obce/kraje a podléhajícími v podstatných věcech rozhodovací a metodické pravomoci samosprávných orgánů.
Nalézt v konzultačním procesu komunitního plánování přiměřeně "spravedlivou" rovnováhu mezi poskytovateli, bezprostředně napojenými na pořizovatele plánu, a ostatními poskytovateli, z nichž mnozí se na "trhu" se sociálními službami objeví nově, bude jedním z nelehkých politických a organizačních úkolů následujících let.
V hlavním městě Praze mohou ze zákona být zřizovateli i městské části, ve statutárních městech lze zřizovatelské pravomoci městským obvodům/městským částem svěřit statutem. Ve městech, která již svěřila městským obvodům nebo městským částem zřizovatelské pravomoci k některým sociálním zařízením, se tak městské obvody/městské části zřejmě mohou stát účastníky komunitního plánování na straně poskytovatelů.
Zapojení dalších institucí: Za zvláštní poskytovatele určitých sociálních služeb (zejména v krizových situacích) je možno považovat též úřady obcí s rozšířenou působností a krajů. Přísně vzato i tyto orgány přenesené státní správy jsou ve dvojjediné roli zadavatelů a poskytovatelů. Spolupráce krajských úřadů může být důležitá i proto, že rozhodují o povinné registraci poskytovatelů a mají k dispozici aktuální údaje o jejich počtu, územní působnosti a zaměření, o prováděných inspekcích atd.9)
Přesáhne-li rámec střednědobých plánů rozvoje sociálních služeb do širší oblasti komunitního plánování rozvoje sociální péče, objevuje se další významná skupina poskytovatelů zvláštního druhu služeb, zaměřených na rovné postavení uživatelů sociální péče na trhu práce - zaměstnavatelé. Zákon o zaměstnanosti upravuje podrobně režim zaměstnávání osob se zdravotním postižením a způsob kompenzací zvláštních služeb, které zaměstnavatelé v této souvislosti musí postiženým zaměstnancům poskytovat z rozpočtů aktivní politiky zaměstnanosti, spravovaných úřady práce. Proto je třeba v procesu komunitního plánování respektovat i poskytovatelskou funkci zaměstnavatelů.
UŽIVATELÉ SOCIÁLNÍCH SLUŽEB
Z hlediska ZoSS je potenciálním uživatelem sociálních služeb jakákoli fyzická osoba, přinejmenším pokud jde o služby základního sociálního poradenství. Takové vymezení pojmu uživatel je ovšem pro praktické manažerské řízení komunitního plánování těžko použitelné, i když zjišťování potřeby základního sociálního poradenství statistickými metodami veřejného průzkumu by asi nemělo být v plánovacím procesu opominuto.
Pro bližší vymezení okruhu osob, které se mohou stát reálnými uživateli sociálních služeb, je třeba se opřít o vymezení pojmů v ZoSS. Podle zákona jde o osoby sociálně vyloučené nebo ohrožené sociálním vyloučením v důsledku nepříznivé sociální situace a osoby postižené zdravotně natolik, že je postižení činí nebo může činit závislé na pomoci jiné osoby. Zvláštní skupinou uživatelů pak se stávají zdravotně postižené osoby, u nichž je kvalifikovaně zjištěn takový stupeň závislosti na pomoc jiné fyzické osoby při péči o sebe a zajištění soběstačnosti, opravňující postiženého k nároku na státní příspěvek na péči.
Mohou spolupracovat všechny skupiny uživatelů?: Problém s požadavkem spolupráce uživatelů na komunitním plánování nastává u skupiny, která potřebuje sociální služby nejvíce, protože její stupeň závislosti jí znemožňuje normální život, a tedy také osobní spolupráci na procesu komunitního plánování. To se týká zejména dětí a osob s vysokým stupněm postižení. Do účasti na triádě by se proto měli zapojit i zákonní zástupci nebo osoby, jimž bylo postižené dítě svěřeno do péče rozhodnutím státního orgánu. Tyto osoby, příjemci příspěvku na péči místo oprávněného postiženého, ale budou často vystupovat zároveň jako zadavatelé i faktičtí poskytovatelé péče. Obdobně tomu může být i u tzv. zvláštních příjemců příspěvku, jenž ustanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněným příjemcům, kteří příspěvek nemohou přijímat nebo jej nevyužívají k zajištění potřebné pomoci.
U dospělých postižených, kteří nejsou schopni samostatně jednat, probíhá řízení o příspěvku z úřední moci. Vlastní poskytování služeb, nakupovaných za tento příspěvek na základě smluvního vztahu s poskytovatelem, je zajištěno zákonným zastoupením, kdy podle ZoSS za uživatele uzavírá smlouvu úřad obce s rozšířenou působností. K mnoha již uvedeným důvodům, proč by úřad obce s rozšířenou působností neměl být při ustavení místní triády opominut, přibývá další - tento úřad jedná i na straně uživatelů.
Správní úřady jako zdroje informací o potřebách uživatelů: Spolupráce s úřady obcí s rozšířenou působností při komunitním plánování rozvoje sociálních služeb bude neocenitelná i kvůli tomu, že tyto úřady budou mít díky evidenci svých rozhodnutí o poskytování příspěvků statisticky využitelné údaje o počtu postižených uživatelů a charakteru jejich postižení.
Vhodnost zapojení úřadů práce podporuje i okolnost, že v rámci řízení o příspěvku spolupracují na sociálním šetření k posouzení stupně závislosti příjemce příspěvku. Při plánování sociálních služeb v širším pojetí budou důležité též statistické údaje, evidované úřady práce o zdravotně postižených, kterým jsou poskytovány služby podle ZoZ.
ÚČAST POSKYTOVATELŮ A UŽIVATELŮ PRAKTICKY
Pokud se obce rozhodnou zpracovat svůj střednědobý plán rozvoje sociálních služeb podle ZoSS, musí tak činit ve spolupráci s krajem, poskytovateli služeb na jejím území a za účasti jejich příjemců. Obdobně kraj je povinen zpracovat svůj střednědobý plán ve spolupráci s obcemi, se zástupci poskytovatelů a se zástupci příjemců. Nejde o zcela zrcadlová ustanovení, a má to své praktické důvody. Už zajistit organizačně spolupráci všech poskytovatelů na plánování sociálních služeb ve větší obci bude velmi obtížné, o spolupráci uživatelů nemluvě. Se vznikem tržního prostředí v sociálních službách počet poskytovatelů pravděpodobně vzroste a stane se proměnlivým z důvodu působení nabídky a poptávky. Na území kraje je zapojení všech poskytovatelů a uživatelů prakticky nerealizovatelné. Proto pro naplnění principu triády na úrovni kraje zákon předurčil, na rozdíl od obcí, "zastupitelský" režim. Velmi pravděpodobně se ale účast poskytovatelů a uživatelů v triádě zredukuje na vybrané zástupce i ve větších městech a tam, kde se k pořízení plánu ustaví svazek obcí.
Je třeba se připravit na to, že faktické naplnění spolupráce s uživateli a poskytovateli zřejmě bude předmětem složitých procedurálních pokusů a diskuzí o legitimitě a reprezentativnosti přizvaných zástupců. Výběr a legitimnost způsobilých a reprezentativních zástupců uživatelů, případně i individuálních poskytovatelů,.často mohou zajišťovat zájmová občanská sdružení.
Přílišná institucionalizace a zastřešování může vést k tomu, že se diskusní prostředí triády uzavře ostatním "neorganizovaným" účastníkům. Tomu by se manažeři plánovacího procesu měli snažit zabránit a pořizovatel by stálou publicitou průběhu zpracování komunitního plánu a veřejnými konzultačními procesy měl udržovat triádu jako pluralitní a otevřený diskusní prostor.
Poznámky
6) Viz například metodické úvahy na webu MPSV: //www.mpsv.cz/cs/850, http://www.mpsv.cz/cs/847 a další články.
7) Zde ovšem narážíme na problematiku právní subjektivity, kterou obecní, krajské ani státní úřady nemají. S tím je nutno počítat, pokud v procesu plánování dojde k uzavírání různých smluvních vztahů. Podrobnější rozbor v této věci rozsahem překračuje možnosti tohoto pojednání.
8) Viz §181 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb. - školský zákon: Kraj je povinen zajistit podmínky pro vzdělávání dětí, žáků a studentů se zdravotním postižením a zdravotním znevýhodněním...
9) Registr poskytovatelů, vedený krajským úřadem a softwarově spravovaný MPSV, je sice ze zákona veřejný, ale registrace údajů může nějakou dobu trvat a v případě potřeby může mít kraj k dispozici aktuálnější data, než budou ta veřejně dostupná.
Jiří Exner
právník
Zásadní závěr
Triáda je principem řízení procesu komunitního plánování, nikoli mechanicky ustavenou organizační strukturou, a jejím smyslem je, aby otevřená diskuse, která v plánovacím procesu musí probíhat, směřovala k hledání společně akceptovatelných závěrů a ne k prosazování protichůdných zájmových stanovisek.
Důležitá reference
Oba díly pojednání (viz I. díl - Moderní obec číslo 1/2007, str. 38 a 39) vznikly v srpnu 2006 jako součást podrobnějšího rozboru právních a organizačních aspektů komunitního plánování, který v rámci projektu EQUAL, financovaného z Evropského sociálního fondu, vypracovalo rozvojové partnerství EUROPA HOUSE, vedené Centrem komunitní práce Ústí nad Labem (www.ckpul.cz).
