Správní úřady se musejí stále častěji vypořádávat s žádostmi účastníků řízení o pořízení kopií dokumentů obsažených ve správním spisu. V dané věci však nepostupují jednotně. V případech, kdy je žádost...
Správní úřady se musejí stále častěji vypořádávat s žádostmi účastníků řízení o pořízení kopií dokumentů obsažených ve správním spisu. V dané věci však nepostupují jednotně.
V případech, kdy je žádost účastníků správního řízení o pořízení kopie odmítnuta, správní úřad obvykle argumentuje tím, že správní řád právo na pořízení kopie listiny ve spisu obsažené neobsahuje. Tomuto postupu vyslovil své "ne" Nejvyšší správní soud, když ve svém rozsudku právo na pořízení kopie ze správního spisu účastníkům řízení výslovně přiznal.
CO UVÁDÍ SPRÁVNÍ ŘÁD
Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád) v ustanovení § 23, které upravuje nahlížení do spisů, konkrétně pak v odstavci prvním stanoví, že "účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisky".1) Citované ustanovení zajišťuje účastníkům řízení a jejich zástupcům přístup k obsahu správního spisu, a to za účelem realizace jejich procesních práv, tj. podávání návrhů, vyjádření k důkazům, stanovisek, námitek, jakož i opravných prostředků. Správní řád tak účastníkům řízení garantuje právo na informace o všech úkonech správního úřadu nejen po dobu správního řízení, ale také po právní moci rozhodnutí. Právo na pořízení kopie listiny obsažené ve spise, ať už půjde o správní rozhodnutí, opatření, návrh, podnět či důkaz účastníka řízení, však výslovně nezakotvuje, proto se bylo možné v praxi setkat s tím, že správní úřad pořízení kopie odepřel.
ROZSUDEK NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU
Otázky pořizování kopií ze správních spisů se dotkl Nejvyšší správní soud ve svém nedávno publikovaném rozsudku čj. 6 A 143/2001-151 ze dne 31. 8. 2004 ve věci revize manipulačních řádů na vodním díle Nové Mlýny na Břeclavsku.2) V daném soudním řízení žalobce kritizoval postup Ministerstva zemědělství, které mu odepřelo pořízení kopie podkladu rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí pak Nejvyšší správní soud k tomuto postupu uvedl, že pozice žalobce byla ztížena i tím, že mu v rámci nahlížení do spisu žalovaný neumožnil pořídit kopii, a to s formálním odkazem na § 23 odst. 1 správního řádu, podle kterého účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy. Citované ustanovení sice hovoří toliko o právu pořizovat si výpisy a nestanoví nic o právu pořizovat si opisy, případně žádat, aby takové opisy pořídil účastníku řízení správní orgán; to však neznamená, že takové právo by účastník správního řízení neměl. Právo stanoví pravidla pro dobu přítomnou, což znamená, že je také zapotřebí k jeho výkladu přistupovat z hlediska doby, kdy k jeho aplikaci dochází. Každý právní předpis nese pečeť doby svého vzniku, avšak právní normy v něm obsažené se v důsledku společenského vývoje mohou měnit, aniž by se měnil samotný text zákona. Tak je tomu i v případě § 23 správního řádu. Je zřejmé, že toto ustanovení odpovídá tehdejšímu malému rozšíření kopírovací kancelářské techniky po správních úřadech. V dnešní době jsou kopírovací stroje běžnou součástí výbavy každého úřadu, neexistuje tak jediný rozumný důvod, aby se pro zhotovování opisů účastníkům řízení, kteří o to požádají, nevyužívaly. Jinak řečeno, právo pořizovat si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, tu je, ač není v textu § 23 správního řádu výslovně zakotveno; vyplývá nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze shora zmíněné zásady součinnosti.
V této souvislosti se nabízí rovněž srovnání s občanským soudním řádem, trestním řádem, soudním řádem správním či zákonem o správě daní a poplatků: ve všech těchto procesních předpisech, upravujících civilní řízení soudní, trestní řízení, správní soudnictví a daňové řízení, je zakotveno nejen právo pořizovat si ze spisu výpisy, ale též opisy. Právní řád je jednotný, a proto v pochybnostech o výkladu určitého ustanovení je třeba jej také vykládat, tj. vykládat jej v souladu s právním řádem jako systematickým celkem, a nikoliv s ním rozporně. Je nutno podotknout, že s vydáváním stejnopisů, opisů, fotokopií, výpisů nebo písemných informací z úředních spisů počítá i zákon č.íslo368/1992 Sb., o správních poplatcích, (položka 3 sazebníku správních poplatků). Ze všech těchto důvodů je podle Nevyššího správního soudu zjevné, že doslovný jazykový výklad, k němuž se uchýlil žalovaný, je naprosto neudržitelný a vede k nezákonným následkům. Tolik rozsudek Nejvyššího správního soudu.
NÁZOR OMBUDSMANA
Veřejný ochránce práv v souhrnné zprávě o své činnosti za rok 2004 k problematice pořizování kopií ze správních spisů konstatoval, že v průběhu roku 2004 opakovaně kritizoval praxi správních orgánů odmítající pořizování kopií ze správních spisů účastníkům řízení a osobám, které prokázaly odůvodněnost požadavku na seznámení se s obsahem spisu.3)
Tuto praxi ombudsman odmítl. Označil ji jako odporující principům dobré správy. Poukázal přitom na "princip otevřenosti spisů" ("open files rule") jako pravidla zajišťujícího a podporujícího otevřenost veřejné správy občanům. Ombudsman je toho názoru, že správní orgány mají při vyřizování žádostí veřejnosti o poskytnutí informací volit nejprve cestu hledání argumentů, proč informace poskytnout, nikoliv postup opačný, kdy úřady nejprve hledají důvody, proč informaci osobám odepřít. Námitky správních úřadů, že správní řád pořizování kopií neupravuje, podle veřejného ochránce práv neobstojí. Správní řád je třeba vykládat s ohledem na dobu přijetí tohoto předpisu (rok 1967) s tím, že se musí přihlédnout ke stavu dnešní kopírovací techniky. Správním řádem upravené právo nahlížení do spisů a činění výpisků je proto nutno interpretovat v kontextu s výše uvedenými hledisky. A jsou-li k tomu důvody, pak veřejnosti v maximální možné míře informace zajistit. Tuto problematiku uspokojivě upravuje nový správní řád účinný od 1. 1. 2006.
Pro naplnění výše zmíněných kritérií otevřenosti veřejné správy informoval ombudsman ředitele krajských úřadů o nežádoucí praxi odpírání pořizování kopií ze správních spisů. Jednání přineslo potřebný výsledek - na úrovni ředitelů všech krajských úřadů včetně Magistrátu hl. města Prahy bylo dosaženo dohody o tom, že kopie ze správních spisů budou pořizovány.
Poznámky:
1) Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)
2) Sbírka rozhodnutí NSS č. 4/2005, rozsudek čj. 6 A 143/2001-151 ze dne 31. 8. 2004, str. 3)
3) Souhrnná zpráva veřejného ochránce práv za rok 2004, str. 39
4) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Úprava v novém správním řádu
Dne 1. 1. 2006 nabude účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, jenž v rámci právní úpravy nahlížení do spisů v ustanovení § 38 odst. 4 výslovně stanoví, že s právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části.4) Lze tedy konstatovat, že nový správní řád problematiku pořizování kopií již řeší, a to způsobem, jenž jako správný a žádoucí označil Nejvyšší správní soud i veřejný ochránce práv.
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
