Korupce ve státní správě Problematika korupce managementu ve státní správě je celosvětovým a letitým problémem, který se pochopitelně ve větší či menší míře týká i současné ČR. Rovněž předmnichovská ČSR měla své korupční aféry. Korupce existovala u nás i v období let 1948 - 1989, tehdy ovšem s tím...
Korupce ve státní správě
Problematika korupce managementu ve státní správě je celosvětovým a letitým problémem, který se pochopitelně ve větší či menší míře týká i současné ČR.
Rovněž předmnichovská ČSR měla své korupční aféry. Korupce existovala u nás i v období let 1948 - 1989, tehdy ovšem s tím rozdílem, že se o ní nesmělo psát a hovořit. V současné ČR, obdobně jako v ostatních postkomunistických zemích, není situace nikterak chvályhodná. Co se týče korupce v policii, patří nyní ČR mezi ty země, ve kterých podle mínění zahraničních expertů (viz J. Shrbená, Ekonom, č. 42/2001) je výskyt korupce vysoký a její četnost stoupá. (Naproti tomu stejný tým expertů klasifikuje SRN a Rakousko jako země s nízkým a klesajícím stupněm korupce, v případě USA a Velké Británie hovoří o středním stupni korupce a jejím stabilním vývoji.)
Britský list The Financial Times zveřejnil v roce 1996 tzv. index korupce na základě obsáhlého průzkumu mezi západními firmami působícími v zahraničí. Česká republika se stačila umístit až na nelichotivém 24. místě (např. za Polskem).
Co přesně korupce je
Zodpovězení této otázky není tak jednoduché, jak by se na první pohled zdálo. Doporučení Rady OECD z 23. 5. 1997 o boji proti korupci uvádí: "Podplácením se rozumí slib nebo poskytnutí jakékoliv neoprávněné platby či jiných výhod, a to přímo nebo přes prostředníky, veřejnému činiteli, a to buď jemu nebo třetí osobě, aby ovlivnil úřední výkon nebo aby se zdržel činnosti při výkonu úředních povinností."
Ačkoliv tato definice je (podle našeho názoru) dosti jednoznačná, přesto část veřejnosti a médií ztotožňuje korupci s lobbingem. Představitelé zájmových skupin (politické strany, odborové svazy, korporace /komory/, regionální sdružení a další), tzv. lobbisté se snaží přísunem a publikováním informací ovlivnit rozhodování státních úředníků a zastupitelů (poslanců) ve prospěch své zájmové skupiny.
Považujeme za nutné zdůraznit, že lobbisté poskytují a nabízejí informace, nikoliv peněžní úplatky či nějaké výhody. V této podobě je obecně považován lobbing za legitimní součást pluralitního demokratického systému. Pravda ovšem je (to je právě zejména problém transformujících se postkomunistických ekonomik), že se někdy korupční a lobbistické aktivity mohou prolínat. Aby se tato možnost minimalizovala, je v některých západních zemích, a jmenovitě v USA a SRN lobbing regulován příslušnou legislativou (kodexy) a lobbisté jsou sdruženi v komorách. Překročí-li lobbista pravidla například tím, že šíří vylhané či zkreslené informace, dává úplatky - je z komory vyloučen a jeho záležitost má soudní dohru.
Co je příčinou?
K vysvětlení příčin (resp. motivace) a mechanismů korupce přispěla nejvýrazněji tzv. škola teorie veřejné volby (the theory of public choice), rozšiřující ekonomickou analýzu nákladů a výnosů na oblast politických rozhodování. Její základní principy a postuláty formulovali laureáti Nobelovy ceny za ekonomii Američani James M. Buchanan (1919) a Joseph Stigler (1911 - 1991).
Tato škola vychází z postulátu, že politika není nic jiného než specifická ekonomická aktivita. Vládní úředníci, jež nazývá politickými podnikateli, jsou ekonomickými subjekty a jako ostatní ekonomické subjekty tržní ekonomiky (tj. podnikatelé a firmy, domácnosti a z nich rekrutující se zaměstnanci) sledují svůj vlastní užitek: saturaci svých potřeb, maximalizaci zisku a s tím spojenou minimalizaci nákladů.
Tito političtí podnikatelé mají oproti podnikatelským subjektům a domácnostem (resp. zaměstnancům) ovšem tu komparativní výhodu, že díky moci získané manipulací s voličskými hlasy v podmínkách tzv. parlamentární demokracie de facto rozhodují a manipulují s mimotržním sektorem tzv. veřejných statků a prostřednictvím systému daní a poplatků ovlivňují růst ekonomiky jako celku i v struktuře. To je ovšem v rozporu s koncepcí státu jako odosobněné instituce sledující nezainteresovaně jakési obecné dobro.
Snaha "politických podnikatelů" maximalizovat svůj užitek se může projevit přijímáním úplatků, maximalizací naturálních výhod v důchodu, platů, prestiže, moci. Prostředkem k tomu je mnohdy zcela neúměrné zvyšování počtu rozpočtových úřadů, snaha maximalizovat jejich rozpočet na úkor daňových poplatníků. Volení zástupci lidu před volbami často slíbí, že provedou redukci tohoto aparátu, ovšem po volbách bývá skutečnost jiná. I kdyby k redukci našli odvahu, může být jejich úsilí blokováno podřízenými úředníky, kteří klíčové rozhodnutí mají realizovat ve formě konkrétních úspor. Ti mohou raději vyčkávat až dojde k demisi voleného představitele, narušovat mu pozici k dalším volbám.
Autoři, kteří se hlásí ke škole teorie veřejné volby, věnují velkou pozornost otázce, proč vláda reguluje určitá odvětví a jaké to má důsledky - což je problematika zvlášť zajímavá v souvislostech regionální politiky. Státní úředníci obvykle argumentují, že tato odvětví jsou monopolní, případně oligopolní, je proto nutné chránit spotřebitele proti jejich vydírání.
Teorie veřejné volby přináší překvapující odpověď v tom smyslu, že některé firmy naopak považují regulaci za pozitivní jev, neboť jsou jí chráněny před riziky dynamické konkurence. Různá lobby se dokonce snaží regulaci zajistit.
Často dřívější pracovníci regulovaného odvětví získávají postavení v regulující instituci a po uplynutí mandátu se opět vracejí do regulované instituce. Regulovaná instituce disponuje lepšími odbornými znalostmi, než instituce regulující, z čehož vzniká do jisté míry závislost regulujícího na regulovaném.
Regulující úředníci mohou využívat i toho, že je možno jednotlivým regulovaným odvětvím poněkud zmírnit podmínky, což mnohdy umožňuje laxní přístup rezignující veřejnosti, která často nemá účinné nástroje k vyvolání dostatečného tlaku na regulující.
Jako červená niť se vine publikacemi autorů hlásících se k této škole přesvědčení, že regulační opatření státu nemohou sloužit jako nástroj cílevědomého zdokonalování společnosti - což je vize všech "sociálních inženýrů" marxistického a nemarxistického ražení,
Jaká by měla být terapie?
Pro občana je velmi obtížné a nákladné čelit korupčním praktikám ve státní správě a odhalovat je. Dosavadní zkušenosti ukazují, že větší šanci v tomto směru mají občané sdružení v zájmová sdružení, a to jmenovitě ve vzájemně se kontrolujících standardních politických stranách. Předpokladem ovšem je, aby volič pečlivě sledoval, jak jeho strana plní či neplní volební program a uvážlivě jí opět dal či již nedal svůj hlas v následujících volbách.
Podrobnější studium teorie veřejné volby a s ní spojených empirických studií a historická zkušenost opravňují k tvrzení, že tendence ke korupci jsou jen minimálně tlumeny ideologickým moralizováním, tzv. nepolitickou politikou či konceptem tzv. sociálního inženýrství. To jsou však problémy, jejichž analýza a diskuze překračuje rámec zaměření tohoto časopisu.
Libor Měsíček,
Miroslav Farský,
Univerzita J. E. Purkyně
Ústí nad Labem
