Návrh paragrafovaného znění zákona o lobbingu má vicepremiérka Mgr. Karolína Peake předložit vládě do konce letošního srpna. Předkladatelka připouští, že v několika otázkách půjde i o variantní návrhy řešení. Bude na vládě, pro který z nich se rozhodne a v jakém znění návrh zákona pošle dál do legislativného procesu. Zákon by měl začít platit 1. 1. 2013.
Dokument, který v létě dostane na stůl Nečasův kabinet, bude obsahovat i dvě definice lobbovaného. »Ano, jedna z variant počítá s tím, že do kategorie lobbovaných by byli zahrnuti také představitelé územních samosprávných celků (ÚSC),« odpověděla na dotaz Moderní obce Karolína Peake, která stojí i v čele Vládního výbor pro koordinaci boje s korupcí. Po bok lobbovaných ve smyslu zákona o lobbingu, tedy poslanců a senátorů, členů vlády a vedoucích ostatních ústředních orgánů státní správy a jejich náměstků či asistentů a poradců poslanců a senátorů, by se tak mohli zařadit rovněž dlouhodobě uvolnění členové zastupitelstev ÚSC, starostové, místostarostové (v případě městských částí hl. m. Prahy zástupci starostů), primátoři a jejich náměstci, hejtmani a jejich náměstci i členové rady ÚSC, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, stejně jako ředitelé krajských úřadů a tajemníci magistrátů, obecních (městských) úřadů či úřadů městyse.
VÝKAZ, TO JE, OČ TU BĚŽÍ
Osoba zařazená do kategorie »lobbovaných« by mj. nesměla být v základním pracovněprávním vztahu nebo v jiném právním vztahu, na jehož základě by byla povinna postupovat podle pokynů lobbisty. Lobbovaný by pochopitelně pro sebe ani pro spřízněnou osobu nesměl přijmout nebo dát si zprostředkovat či slíbit od lobbisty jakoukoliv výhodu.
Analýza Sociologického ústavu Akademie věd ČR »Zásady a reformy regulace lobbingu«, která vycházela i z legislativní úpravy lobbingu v několika zemích a o niž se také opírá doporučení vládě ohledně regulace lobbingu, ovšem doporučuje zavést i institut veřejného, na internetu denně aktualizovaného diáře veřejného funkcionáře (lobbovaného). Tímto diářem by se rozuměl záznam časového rozvrhu schůzek lobbovaného za příslušný den s uvedením jmen osob, místa a data schůzky a také s uvedením předpisu, dokumentu nebo jiné věci, které by se schůzka lobbovaného s lobbistou týkala.
Karolína Peake nám sice potvrdila, že »v současné chvíli se se zavedením vykazování lobbistických schůzek lobbovanými nepočítá«. Ovšem v dokumentu Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a teze k návrhu zákona o lobbingu, který vláda projednala 4. dubna, je hned za variantou »Žádné vykazování schůzek« připojena tato douška: »V případě, že bude od seznamu lobbistických schůzek zcela upuštěno, bude kontrola lobbingu ohrožena.«
Příliš nepotěšila ani odpověď vicepremiérky na další naši otázku. Totiž zda by v případě vykazování schůzek starostou obce s několika stovkami obyvatel neměly být tyto záznamy méně »detailnější« a méně náročné než ty, které bude vyplňovat ministr nebo poslanec. »V původním návrhu se neuvažovalo nad tím, že by se rozlišovaly úrovně lobbovaných, a tím pádem diferencovala detailnost jimi vykazovaných informací,« sdělila nám Karolína Peake.
VŽDY BY SE MĚL PROSADIT ZDRAVÝ ROZUM
Starosta Náchoda Jan Birke soudí, že kdyby starostové (a další představitelé obcí a měst) skutečně spadali do kategorie lobbovaných a museli o svých kontaktech s lobbisty navíc vyplňovat veřejný, denně aktualizovaný »diář«, nutně by mu to připomnělo padesátá léta, kdy se také všichni navzájem lustrovali. »V malých obcích a městech nejde ve srovnání s Poslaneckou snmovnou, Senátem i vládou ČR o tak velký objem finančních prostředků. Kontakt starosty s lobbingem ve srovnání s výše uvedeným prostředím je minimální. Pokud k němu přece jen dojde, je starosta denně pod drobnohledem konkrétních občanů (sousedů). Přijde mně proto zbytečné a v podmínkách menších sídel nereálné ošetřovat takové situace zákonem. Starosta by přece měl mluvit s každým, kdo ho o to požádá. Z vlastní zkušenosti po 17 měsících ve funkci starosty nevidím problém v podléhání lobbingu,« dodal Jan Birke.
Starosta Vlčnova na Uherskohradišťsku Jan Pijáček, který je i prvním místopředsedou Sdružení místních samospráv ČR, si umí představit reprezentanty obcí v roli lobbovaných. »Ze své praxe bych mohl uvést příklady, které určitě měly charakter lobbingu. Bylo to při pokusu stavět větrné elektrárny v bezprostřední blízkosti přírodní rezervace Háj (nestojí tam). Ve druhém případě pak pokus o výstavbu menšího supermarketu (ve Vlčnově nebyl postaven). Jenže hnáno ad absurdum, nemohla by být za lobbing označena také komunikace místních občanských sdružení a neziskovek s vedením obce? Takové vyjednávání bych však za lobbing v žádném případě nepovažoval. V obecné rovině bych chtěl důrazně upozornit na nadměrné zatížení samospráv různými více či méně nepotřebnými administrativními úkony. A pokud zákon o lobbingu spatří světlo světa, tak by tato skutečnost v něm neměla být opomenuta. Mojí osobní filozofií je za všech okolností hledání přiměřenosti. Možná by nebylo špatné, kdyby se při tvorbě právních předpisů uplatňovala stejně prostá filozofie,« připomněl Jan Pijáček.
»Vymezí-li zákon nějaké případy jako projevy "lobbismu", "lobbistického jednání", pak prostě budu z jeho pohledu lobbistou,« konstatuje starosta obce Velký Osek na Kolínsku Mgr. Pavel Drahovzal. »Ale za lobbisty by bylo možno potom považovat starosty obcí, představitele neziskových organizací aj. již dnes. Jinak situace z praxe, kdy mě lze považovat za lobbistu, nastávají třeba při mé komunikaci s provozovateli hazardních her, aby omezili okruh svých aktivit. Nebo při komunikaci s poslanci a senátory v rámci projednávání novely stavebního zákona, aby nebyly při domyšlení všech negativ paušálně rušeny stavební úřady na malých obcích I. typu. Osobně se domnívám, že jde o lobbing, který ovšem není v rozporu s principy demokratického právního státu a není nežádoucí aktivitou. Naopak mnoho organizací jedná jako lobbisté, např. Svaz měst a obce ČR, Spolek pro obnovu venkova či Sdružení místních samospráv ČR,« uvedl Pavel Drahovzal.
Útěchou budiž fakt, že lobbistickým kontaktem by podle vicepremiérky neměla být komunikace mezi lobbovanými a orgány veřejné moci či jejich zaměstnanci. Definice lobbingu má totiž být založena na pozitivním a negativním vymezení pojmu lobbistický kontakt.
Karolína Peake k tomu poznamenává: »Podle pozitivního vymezení by měla být lobbistickým kontaktem jakákoliv ústní či psaná komunikace, včetně jednostranné komunikace, s lobbovaným, jejímž cílem je ovlivnit rozhodování orgánů veřejné moci, nebo proces, který rozhodování předchází. Návrh paragrafového znění zákona bude obsahovat dvě varianty, kterých procesů se bude regulace lobbignu týkat a o nichž rozhodne vláda. V zákoně pak budou jasně vymezeny oblasti, v nichž je lobbing z povahy věci nepřípustný. Těmito oblastmi jsou zejména veřejné zadávání, dotační řízení, správní řízení, trestní řízení a soudní řízení.«
Podle negativního vymezení by naopak lobbistickým kontaktem neměla mj. být už zmíněná komunikace mezi lobbovanými a orgány veřejné moci či jejich zaměstnanci. Ale také komunikace na jednání orgánů veřejné moci, včetně jednání v orgánech komor Parlamentu ČR; komunikace na jednání orgánů politických stran a politických hnutí; komunikace prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků; komunikace při výkonu shromažďovacího práva nebo komunikace při stávce atd.
BUDE ÚČAST NA ODBORNÉ KONFERENCI BRÁNA JAKO LOBBING?
Všechny tato formulace jsou ovšem ve velmi syrovém stavu a jistě se budou ještě dál doplňovat, měnit či upřesňovat. Bylo by to jistě žádoucí, neboť například Mgr. Petr Schlesinger z oddělení legislativně právního Svazu měst a obcí ČR tvrdí: »Dnes musíme vyčkat paragrafového znění, abychom věděli, jaké povinnosti budou mít lobbovaní. Ze stávající navrhované definice lobbingu totiž vyplývá, že lobbingem je třeba účast starosty na odborné konferenci, řekněme o odpadovém hospodářství.« Do negativní definice lobbingu se totiž podle Petra Schlesingera nevejde účast lobbovaného na odborných seminářích, a tudíž tato účast bude pro obě strany lobbingem.
Právník SMO ovšem ještě dodává: »Na základě rozhodnutí vlády však nejvíce povinností nebudou mít lobbovaní, nýbrž lobbisté, Což je problém i pro Svaz měst a obcí. Navrženou regulací bude totiž poměrně ztížena jeho činnost, ale i ostatních organizací, které zastupují města a obce. Předkladatel neakceptoval připomínku SMO, aby jeho činnost byla z definice lobbingu vyloučena, neboť se neztotožnil s tvrzením, že Svaz vykonává kvalitativně jinou činnost než ostatní neziskové instituce.«
PROBLÉM »OTÁČIVÝCH DVEŘÍ«
Materiál, který vláda počátkem dubna v souvislosti s přípravou zákona o lobbingu projednala, doporučuje v zákoně ustanovení o dočasném zákazu výkonu lobbingu, souvisejícím s problematickým jevem »otáčivých dveří«, tedy s případy, ve kterých se lobbovaní politici a státní úředníci ihned po skončení funkce stávají lobbisty, k čemu má zákon stanovit tzv. období vychladnutí na období dvou let. Během »období vychladnutí« se takový politik nebude moci registrovat jako lobbista. Toto omezení se bude vztahovat na volené osoby, jimž vznikne mandát nejdříve v roce 2014.
Karolína Peake upřesňuje: »Lobbovaný se podle tohoto pravdila nebude moci dva roky registrovat jako lobbista. Naopak lobbisté do veřejných funkcí zvoleni být mohou. «
Lobbing určitě není činností, která vždy musí balancovat na hraně zákona. Naopak je běžnou součástí demokratického procesu. Musí však být transparentní a zároveň legitimní. Tak je třeba chápat i zákon, který by měl lobbing, v českém prostředí splývající s pojmem korupce, regulovat.
ANKETA
Cítíte se být lobbistou? zeptali jsme se starostů
Podle připravovaného zákona o lobbingu by mohla být za lobbing považována komunikace s lobbovaným, která by měla za cíl ovlivnit rozhodování orgánů veřejné moci nebo proces, který rozhodování předchází, a dosáhnout vypracování, předložení, projednání, schválení, změny nebo doplnění návrhu právního předpisu, případně i dokumentů plánovacích, koncepčních nebo dokumentu strategické povahy. Nemohl by pak být za lobbistu považován každý starosta, který prosazuje zájmy své obce? Navíc bývá běžné, že zájmová sdružení měst a obcí přímo apelují na starosty, aby tlačili na poslance a senátory zvolené v jejich městě, obci, aby podpořili/odmítli/zásadně změnili ten či onen zákon (např. zákon o odpadech, o ochraně ovzduší, o rozpočtovém určení daní aj.)? Nehledě na to, že starosta jménem své obce může lobbovat třeba za změny v krajských plánech odpadového hospodářství, výstavbu obchvatu, zrušení či zachování letiště apod.
Jan Birke, starosta Náchoda: V podstatě kompletně popsaná situace je už v samotné otázce. Padesát procent mé práce starosty spočívá ve snaze zajistit přísun finančních prostředků pro město a prosazování zájmů občanů v něm žijících. Pak by to bylo o tom, dát do funkcí starostů dřevěné figurky či mechanické stroje. Jinými slovy, starosta přece musí hájit zájmy občanů své obce/svého města. Domnívám se, že starostové jsou moudří lidé, kteří dokáží velmi dobře rozeznat své vlastní lobbování, stejně tak lobbistu. Navíc, pokud posuzujeme veřejnou politickou funkci jako zaměstnání, je pro občany pozice starosty jednoznačně jednou z nejuznávanějších pozic.
Mgr. Pavel Drahovzal, starosta obce Velký Osek (zhruba 2200 obyvatel, okr. Kolín): Vaše úvaha jde směrem, který nahání tak trochu děs a hrůzu a dělá z lobbingu v podstatě »nekalou« živnost. V moderní demokracii je lobbing standardním nástrojem přesvědčování, pokud je fakticky vykonáván prostřednictvím ústní či písemné argumentace v rovině srovnávání názorů, nikoliv v rovině finanční (jak je bohužel vnímán většinou obyvatel). Bude-li právní úprava pojata tak široce, jak v otázce naznačujete, pak lze v podstatě říci, že je snaha veškeré vztahy formalizovat a podrobovat dohledu. V situaci, ve které se bude nacházet starosta obce, když bude chtít někoho přesvědčit o změně zákona, se může v podstatě nacházet i občan obce, který se bude snažit přesvědčit o změně vyhlášky obce (např. o zákazu provozu výherních hracích automatů) starostu obce a zastupitelstvo. Z tohoto pohledu budeme lobbisty všichni. Pak se možná budeme hlídat všichni navzájem, zda nelobbujeme a zda jsme lobbing hlásili a evidovali. Osobně bych se cítil lobbistou neustále, ale nemohl bych jednat jinak. Jde o jednu ze základních činností představitele obce/města, který se snaží svou obec/město obhajovat a zlepšovat prostředí v něm pro obyvatele.
Jan Pijáček, starosta obce Vlčnov (3050 obyvatel, okr. Uherské Hradiště), první místopředseda Sdružení místních samospráv ČR a člen České národní komise pro UNESCO: Pokud bychom měli chápat termín »lobbismu« jako ovlivňování rozhodovacích procesů, a to jak na úrovni tvorby právních předpisů, tak koncepčních dokumentů nebo dokumentů rozvojových strategií, měli by si z mého pohledu být všichni rovni v rámci připravovaného zákona. Tedy privátní sektor, občanské a nevládní sdružení nebo samospráva jednající s cílem ovlivnit rozhodovací procesy, a získat tím jakýkoliv prospěch - ať už ve prospěch jednotlivce, profesní skupiny nebo v případě samosprávy ve prospěch občanů, které statutární orgán obce zastupuje. Osobně bych neměl problém zveřejnit kontakty a účel jednání. Nedovedu si však představit, jak bychom mohli administrativně zvládnout evidenci pozvaných hostů, např. na slavnostní kolaudace, na kulturní, společenské a sportovní události, které se v obcích a městech během roku odehrávají. Nabízí se mi úsměvné konstatování, že bychom jako zástupci samosprávy čestným prohlášením prohlásili, že s pozvanými hosty nebudeme řešit pracovní záležitosti.
Vicepremiérka Karolína Peake: Zákon o lobbingu se bude opírat o registr lobbistů a seznam jejich lobbistických kontaktů - a také o orgán pro kontrolu a vynucování povinností v souvislosti s lobbingem.
FOTO: LIBOR FOJTÍK
