Nejvyšší kontrolní úřad větší kompetence vůči obcím a krajům v únoru nezískal. Leč evropský trend je jasný: Hospodaření s veřejnými prostředky musí být pod větší kontrolou. Dříve či později se tak patrně otázka dalších kompetencí NKÚ opět ocitne na jednacím stole.
Poté, co Senát odmítl změnu Ústavy ČR, jež by podmiňovala přijetí vládního návrhu zákona, kterým se měl změnit zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů (viz box na protější straně), Poslanecká sněmovna sama zamítla i vládní návrh, ač jej předtím schválila a poslala horní parlamentní komoře. Zákon měl rozšířit kontrolní pravomoci NKÚ i na kraje a obce a také na veřejnoprávní subjekty. V případě krajů a obcí by však NKÚ mohl zkoumat pouze jejich hospodaření z pohledu zákonnosti, nikoli například hospodárnosti a účelnosti.
Nyní tedy NKÚ může nadále kontrolovat pouze hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob s výjimkou prostředků vybíraných obcemi a kraji v jejich samostatné působnosti. NKÚ má rovněž kompetenci kontrolovat plnění státního závěrečného účtu ČR. Hovořili jsme o tom s viceprezidentem NKÚ Ing. Miloslavem Kalou, který v čele tohoto úřadu stojí od 21. 2. 2012, od kdy funkce prezidenta NKÚ není obsazena,
Měl NKÚ nějaké zásadní připomínky nebo výhrady k vládnímu návrhu zákona, kterým se měl změnit zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů?
Tento návrh s námi konzultován nebyl. Dovolím si tvrdit, že bychom v něm navrhovali jinou zásadní formulaci. Totiž tu, že Nejvyšší kontrolní úřad kontroluje nikoliv hospodaření se státními prostředky, nýbrž s veřejnými prostředky.
V zásadě byste však s rozšířením působnosti NKÚ vůči územním samosprávným celkům souhlasil?
Určitě, protože i účetní dvory vyspělých demokratických zemí s tržní ekonomikou - v případě České republiky je jejich obdobou Nejvyšší kontrolní úřad, sledují nakládání s veřejnými prostředky, avšak ze zcela jiných úhlů pohledu než další kontrolní instituce státu. Přiblížím to na příkladu: Jestliže ústřední orgán státní správy nebo obec zadá veřejnou zakázku, pak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže tento zadávací proces kontroluje z hlediska jeho souladu se zákonem o veřejných zakázkách - ale už nesleduje nic jiného. V případě interního auditu v orgánu veřejné správy zase jde o to vyhledat v něm slabá místa, snížit rizika a zdokonalit vnitřní řídicí a kontrolní procesy uvnitř tohoto subjektu a poskytnout jeho vedení zpětnou vazbu - ale nic dalšího od interního auditu neočekávejme.Právě tak přijdou-li na radnici na kontrolu hasiči, zaměří se na počty, rozmístění i funkčnost hasicích přístrojů, zkontrolují únikové východy, prověří příslušnou dokumentaci apod. - ale nebude je zajímat nic nad tento rámec, například, jak a za kolik peněz si město tyto hasicí přístroje pořídilo. Rozumím tomu, že při projednávání vládního návrhu v Senátu někteří členové horní parlamentní komory poukazovali na velké množství nejrůznějších kontrol, jichž se dostává obcím a městům.
Nejvyšší kontrolní úřad však v kontrolním systému státu hraje a má hrát jinou roli. Jeho úkolem je sdělovat zejména veřejnosti, ale i vládě a Parlamentu, jak se nakládá s veřejnými prostředky, jsou-li používány dobře či špatně, aby byl splněn cíl, pro jehož dosažení byly tyto veřejné prostředky uvolněny. Přitom výsledkem kontrol NKÚ je vždy kontrolní závěr, který nemá na majetkoprávní úkony, jež budou předmětem kontroly, vliv. Jinak řečeno, neznamená ani žádný bezprostřední zásah do činnosti územní samosprávy, a není tedy v rozporu s ústavně zaručenou autonomií výkonu územní samosprávy.
To, že tento typ kontroly u nás zcela uspokojivě nefunguje, je faktem. Stačí se podívat například na tzv. programové financování, či chcete-li financování programů, což se mělo stát nástrojem pro řízení jednotlivých politik státu. Vezměme hypotetický příklad, kdy stát určí, že chce během pěti let zvýšit v 8. třídách základních škol úroveň znalosti angličtiny ze současného stupně, řekněme, tři - daného výsledky plošného testování, na stupeň dva, a že pro splnění tohoto cíle stát vyčlení celkem pět miliard korun. Jde tedy o něco, co je nadefinované, měřitelné a kontrolovatelné. Oněch pět miliard korun půjde ze státního rozpočtu do kapitoly příslušného ministerstva, pak do krajů, k obcím a posléze jimi zřizovaným školám. Jakmile by byly jazykové testy zopakovány, aby se zjistilo, zda se stanovené lepší jazykové úrovně osmáků skutečně docílilo, nastal by čas i pro NKÚ. Ten by měl projít celou cestu, jíž byly peníze ke zvýšení jazykové úrovně žáků do škol distribuovány, a jasně veřejnosti i státu sdělit, zda byly dostatečně využity ke splnění zadaného cíle, nebo jestli jejich část případně na cestě do škol nebyla proplýtvána na zcela jiné účely, byla-li celá suma řádně využita u konečných příjemců apod.
Jinak řečeno, my nepřezkoumáváme rozhodnutí vlády typu, zda si pronajmout za x miliard korun gripeny a jestli raději nevložit tyto peníze kupříkladu do školství. Jde o výsostné politické rozhodnutí vlády, na něž má kabinet právo. Ale rolí NKÚ je kontrolovat, jak se rozhodnutí vlády naplňuje v souladu se zákony a jak se přitom dodržuje zásada 3 E, tedy hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti.
O takové pojetí kontroly se na Západě opírají účetní dvory, což je trend, jemuž se postupně snažíme přizpůsobovat i u nás. Kontrola tohoto druhu není samoúčelná, neboť navíc dává možnost v systému určit slabá místa, vytipovat rizika a všechna tato nebezpečí zobecnit, aby se jim mohlo příště lépe čelit - až vláda bude chtít pronajmout či nakoupit jinou bojovou techniku nebo zlepšit znalosti žáků třeba v matematice.
Pokud se tedy obec rozhodne, že starostovi postaví na návsi zlatou sochu, vadit vám to nebude?
Bude to výsostné rozhodnutí obce v rámci její samostatné působnosti. Nás bude zajímat, zda vše řádně projednalo a schválilo zastupitelstvo, případně jestli obec za zlato na sochu nezaplatila zbytečně více, než musela.
Zajímáte se také o poslední novelu zákona o veřejných zakáznách, která i na straně obcí, měst a krajů budí v některých ohledexch přinejmenším rozpaky?
Nyní chystáme analýzu jeho aplikace. Máme pro temto účel k dispozici i německou úpravu zadávání veřejných zakázek a pochopitelně též vycházíme z evropské úpravy. Nejde o to nasazovat starostovi »psí hlavu«, že v tom či onom jeho obec zákonu možná zcela nedostála. Naším cílem je říci vládě a zákonodárcům, které nedostatky zákon o veřejných zakázkách má a co ze zákona pohledem praxe ani dost dobře nelze naplňovat, kde je systém zadávání veřejných zakázek méně funkční, kde a pro co existují nepřiměřené lhůty apod.
A ještě krátkou poznámku: Atributem moderního kontrolního systému je i jeho automatizace. Už dnes máme přístup do informačních systémů veřejné správy a postupně si s využitím této možnosti budujeme systém detekce rizik. Zatím se soustřeďujeme na rizika nehospodárností v oblasti veřejných zakázek. Postupně však budeme vstupovat i do dalších oblastí, kde jsou rizika nejvyšší.
Otevřený dopis Transparency International, Ekologického právního servisu a občanského sdružení Oživení, který se přimlouval za přijetí vládního návrhu zákona o NKÚ a za novelu Ústavy ČR, která by s tím souvisela, mj. hovoří o tom, že dosud NKÚ kontroluje zhruba 620 subjektů, zatímco podle vládního návrhu by šlo až o asi 18 550 subjektů. Tedy mj. rovněž obcí a právnických osob ovládaných obcemi. Neznamenalo by to, že kontroly ze strany NKÚ se rozmělní, neboť úřad nebude schopen kontroly tak velkého množství subjektů zvládnout? Nota bene, když v důvodové zprávě ke změně Ústavy ČR stálo, že nebude nutné zvyšovat počet zaměstnanců NKÚ?
Od počátku tvrdíme, že by nešlo o plošné kontroly obcí ani jejich příspěvkových organizací či společností, které tyto obce majetkově ovládají. Nicméně přijetí nových zaměstnanců Nejvyššího kontrolního úřadu by si takový krok vyžádal. O zvýšení počtu zaměstnanců úřadu sice důvodová zpráva ke změně Ústavy skutečně nemluví, jenže zvýšení předpokládala důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o NKÚ. Lze se opřít o zkušenosti ze Slovenska, jehož Najvyšší kontrolný úrad vůči obcím tyto kompetence už má. Na Slovensku kvůli tomu během tří let přijali 60 zaměstnanců a zefektivněním své činnosti mohli pro tyto účely vyčlenit dalších šest desítek stávajících zaměstnanců. Podobně bychom se snažili postupovat také my.
Podle čeho si obce do svých plánů kontrol vybíráte?
Systém je už nyní nastaven tak, aby jej nikdo - ani ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu - nemohl zneužívat. Nejprve si na základě analýzy rizik definujeme kritéria pro subjekty, které mohou být z toho či onoho pohledu rizikovější. V případě obcí by to tedy mohly být - a teď mě prosím nechytejte za slovo, všechny obce nad 5000 obyvatel, které v minulých třech letech obdržely dotaci a měly s jejím vypořádáním nějaký problém. Z takto sestavené množiny obcí počítač vygeneruje konkrétní vzorek obcí, který budeme kontrolovat, přičemž nikdo - ani já sám, ani příslušný kontrolor, do tohoto výběru nemůže zasáhnout a cokoliv v něm měnit. Legitimní námitkou může být, že na vzorku, dejme tomu, pěti takových obcí zjistíme nějaký, všem společný problém, který - pokud by se nevhodně, třeba mediálně interpretoval - by jim a jejich starostům mohl ublížit. Přitom stejný problém pravděpodobně má několik tisícovek jiných obcí, do nichž však naši kontroloři nepřišli. Naše zjištění ve vzorku pěti obcí může být samozřejmě cenné pro jejich vedení. Ale hlavně je určeno orgánům ústřední státní správy, vládě, zákonodárcům, aby zpozorněli a začali uvažovat o tom, zda pravidla, jimž námi prověřovaný vzorek obcí možná zcela nedostál, nejsou příliš složitá a nejasná, zda se již nepřežila a nemají být možná zcela zrušena, zda z našeho zjištění nevyplývají nějaké závěry pro přípravu a další vzdělávání úředníků úřadů obcí a měst apod.
Má-li NKÚ ve vícestupňovém systému kontroly nejvyšší postavení, neměl by také sám slaďovat výklad výsledků kontrol prováděných jednotlivými orgány státu? Mám na mysli například nejednotnost výkladu ze strany finančních úřadů, poskytovatelů dotace a správců dotačních programů, zda příjemce dotace pochybil.
Každým rokem vydáváme EU Report, čili zprávu o finančním řízení prostředků Evropské unie v České republice, jenž shrnuje nejčastější pochybení ve využívání evropských peněz a dává rovněž doporučení, co a jak změnit a jak jednotlivé případy interpretovat. Máte však pravdu, že názory na čerpání evropských peněz se velmi různí a bývají nejednotné dokonce i uvnitř toho či onoho úřadu a jeho kontroloři se pak leckdy region od regionu ve svých závěrech liší.
Jenže právě v takových případech jedinou konečnou obětí uvedené nejednotnosti bývá obec.
To bychom museli brát případ od případu. Prokáže-li však obec finančnímu úřadu, že dohodu o poskytnutí dotace dodržela, měla by se případnému postihu vyhnout.
To není přiliš povzbudivý závěrečný vzkaz obcím.
V systému především hledáme slabá místa, tipujeme rizika a všechna tato nebezpečí zobecňujeme, aby se jim mohlo lépe čelit. A jestliže obec z naší kontroly vyjde bez příslovečné »ztráty kytičky«, může být pro vedení takové obce nějaké jiné lepší vysvědčení pro veřejnost než náš nález? Naše kontroly nejsou samoúčelné a nedublují jiné typy kontrol. Ostatně čím lepší a účinnější systém kontroly se nastolí, tím obtížněji bude možné házet všechny poctivé starosty do jednoho pytle s korupčníky a podvodníky, jak se to někdy v mediální zkratce stává.
Změnu zákona o Nejvyššším kontrolním úřadu smetl ze stolu Senát, post prezidenta NKÚ zůstává neobsazen
Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, předpokládal, že navrhovaná působnost NKÚ bude reagovat na trend směřující k širšímu rozsahu pravomocí nejvyšších kontrolních institucí, vyjádřený v nově koncipovaném znění čl. 97 odst. 1 Ústavy ČR. V souladu s ním bylo navrženo podřídit pod kontrolní působnost NKÚ i hospodaření územních samosprávných celků s jejich majetkem, včetně finančních prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Tato kontrola však v žádném případě neměla znamenat zásah do ústavně zaručeného principu samostatnosti výkonu územní samosprávy, neboť na základě výstupů z této kontroly neměl NKÚ mít možnost ukládat kontrolovaným subjektům jakákoliv opatření zasahující do jejich činnosti. Navíc kontrola měla být omezena pouze na kontrolu zákonnosti. Dále se navrhovalo rozšířit kontrolní působnost NKÚ i na další právnické osoby, které by mohly podléhat jeho kontrolní činnosti za předpokladu, že mají veřejnoprávní povahu a že tak stanoví zákon.
Poslanecká sněmovna k tomu přijala jak příslušnou změnu čl. 97 odst. 1 Ústavy ČR, tak vládní návrh zákona o NKÚ. Horní komora Parlamentu ČR však v závěru letošního ledna změnu Ústavy ČR zamítla a s ní i vládní návrh zákona o NKÚ. Protože Poslanecká sněmovna nemohla přehlasovat veto Senátu ke změně Ústavy ČR, vládní návrh zákona o NKÚ následně 19. 2. 2012 sama zamítla, protože v opačném případě by se tento zákon dostal do konfliktu s Ústavou ČR.
Téhož dne se poslanci nedohodli na novém prezidentovi NKÚ, jehož křeslo není obsazeno už od loňského února. Nejvíce hlasů (52) obdržel nominant ČSSD a stávající viceprezident Miloslav Kala. Dalšími nominanty byli: poslankyně za ODS Zdeňka Horníková (45 hlasů),. Dana Trezziová navržená klubem TOP 09 a Starostů (36), poslanec za KSČM Vladimír Koníček (18 hlasů) a poslanec za VV Josef Novotný (8).
Čím lepší a účinnější systém kontroly se nastolí, tím obtížněji bude možné házet všechny poctivé starosty do jednoho pytle s korupčníky a podvodníky, jak se někdy v mediální zkratce stává.
Viceprezident NKÚ Miloslav Kala: Naším cílem je říci vládě a zákonodárcům, které nedostatky zákon o veřejných zakázkách má a co z něho pohledem praxe ani dost dobře nelze naplňovat.
FOTO: archiv
