Každá reforma územní veřejné správy, k níž došlo v evropských zemích, musela odpovědět na otázku Jak zvýšit efektivnost činnosti malých obcí při výkonu veřejné správy a umožnit jim lépe plnit základní poslání obcí - péči o všestranný rozvoj jejich území a o potřeby jejich občanů.
Ve střední Evropě k tomuto procesu došlo v některých spolkových zemích Německa (v 70. letech v Bavorsku a v minulém desetiletí například v Sasku). Zejména bavorský postup byl cíleně orientován na vytváření integrovaných obcí. Právě v Bavorsku vznikl pojem "jednotná obec", která se utváří cestou dobrovolného (a následně i povinného) sloučení obcí s cílem dosáhnout minimálně tří tisíc obyvatel jednotné obce. V Sasku, kde tento proces probíhal později a s řádově menšími finančními prostředky na podporu dobrovolného slučování obcí, byl zvolen organizačně-technicky náročnější přístup, jehož cílem je vytvoření systému základních územně správních celků o pěti až osmi tisících obyvatelích. I když také v Sasku je konečným cílem vytvoření jednotné obce, více tam akceptovali možnost vzniku správních společenstev a správních svazků (a to na základě zákona o spolupráci mezi obcemi).
V západní Evropě - zejména ve Francii, která má podobně diferencovanou velikostní strukturu obcí, jaká je u nás - se problém malých obcí dosud řeší podporou meziobecní spolupráce formou vytváření různých typů sdružení, na které členské obce přenášejí své úkoly. Zatím systémově se nejdále v řešení tohoto problému dostali ve Skandinávii. Tam už fungují dostatečně silné municipality schopné plnit svěřené úkoly v plném rozsahu a kvalitě s využitím progresívních organizačních a řídicích metod a systémů, jako je využití internetu, e-mailu či zavádění e-governmentu. V tomto příspěvku si nekladu za cíl předložit návrhy řešení problematiky malých obcí u nás. Chtěl bych však prezentovat některé své poznatky ze studia společných správních úřadů obecních samospráv v Bavorsku a Sasku, a přispět tak k začínající diskusi na výše uvedené téma.
PŘÍKLAD BAVORSKA
V historicky nejstarší variantě společného správního úřadu, který byl ustaven na základě svobodné vůle zakládajících obcí, je v bavorském správním společenství nezbytná zakladatelská smlouva, odsouhlasená zastupitelstvy členských obcí, a její registrace. Kontrolní a dozorovou činnost, stejně jako nad obcemi, vykonává okresní úřad (landratsamt). Právním podkladem je zákon o obecním zřízení a zákon o spolupráci mezi obcemi, který tuto formu meziobecní spolupráce rámcově upravuje. Právně je správní společenství veřejnoprávní korporací a plní veřejné úkoly pro své členské obce a z jejich pověření.
Sasko: Dvě formy spolupráce
V Sasku zákon připouští dvě formy spolupráce obcí při výkonu veřejné správy, a to správní společenství a správní svazek. V saském pojetí správní společenství není novou korporací veřejného práva. Tzv. "plnící obec" pouze v souladu s uzavřenou smlouvou zajišťuje (plní) pro (za) jiné obce řadu úkolů. Tato forma je v Sasku nejrozšířenější. Podle mnoha názorů představuje pouze mezistupeň před konečnou integrací spolupracujících obcí do jednotné obce, neboť "plnící obec" již z titulu své velikosti (městečko či městys), spádovosti či vybavenosti veřejnými službami je k tomu vcelku logicky předurčena.
Vyšší formu spolupráce obcí v Sasku představuje správní svazek, který je subjektem veřejného práva. V rámci zakladatelské smlouvy je delegováno plnění některých úkolů obecních samospráv na tento svazek, který je přitom vázán pokyny členských obcí. Obce tedy zůstávají nositeli svých práv a povinností a samy přijímají rozhodnutí. Svým legislativně právním postavením správní svazek odpovídá víceméně bavorskému pojetí správního společenství.
Je logické, že organizační struktura (vnitřní členění úřadu, počet a specializace úředníků) se bude odvíjet od rozsahu úkolů svěřených tomuto společnému úřadu členskými obcemi. Ze zákona jsou obce povinny společnému správnímu úřadu svěřit úkoly, které obce plní v přenesené působnosti (bavorská terminologie), resp. ty, které plní povinně podle pokynu (saská terminologie).V obou případech jde o úkoly, které obce plní z pověření státu (a za stát). Jde zejména o zajištění všech druhů voleb, občanské záležitosti (oddávání), vedení matrik, přihlašování a evidenci obyvatel, spolupráci při statistických šetřeních,vystavování pasů a občanských průkazů apod. Prostřednictvím správního úřadu mohou být zajišťovány i povinné či dobrovolné úkoly v samostatné působnosti obcí. V takovém případě záleží pouze na jejich dohodě. Za řádný chod společného úřadu v bavorském správním společenství zodpovídá jeho vedoucí (v naší terminologii i významu věci tajemník obecního úřadu). Úřad je vnitřně členěn na čtyři základní úseky - hlavní správu (výkon úkolů v samostatné působnosti převedené ze členských obcí, ale i plnění přenesených úkolů státní správy, jako je evidence obyvatel, občanské průkazy, pasy), finanční oddělení (rozpočet, čerpání, pokladna, výběr místních poplatků), stavební úřad (stavební řízení, výběrová řízení, stavební dozor apod.) a oddělení obecné bezpečnosti a pořádku.
Obvyklý počet přepočtených úředníků činí 26 až 35 (podle počtu a rozsahu delegovaných kompetencí). Soustředění správního aparátu do jednoho pracoviště přineslo zvýšení odbornosti a specializaci pracovníků pro výkon jednotlivých agend. Ve členských obcí na místních radnicích vedle starosty zůstává minimálně jedna pracovnice sekretariátu. Obecní úřad má nadále své úřední hodiny, takže pro místní občany může fungovat jako podatelna, nicméně těžiště kontaktu s občany se přesouvá na společný úřad.
NÁKLADY ÚŘADU HRADÍ I STÁT
V Bavorsku i Sasku jsou náklady na činnost společných správních úřadů hrazeny smluvními obcemi. Stát pochopitelně přispívá na výkon přenesených působností, které jsou pro něj obce povinny zabezpečit. Ale přispívá nikoliv společnému správnímu úřadu, nýbrž jednotlivým obcím podle počtu jejich obyvatel. Obce pak tyto prostředky spolu se svojí úhradou za poskytování dalších služeb a činností poskytovaných a zajišťovaných společným správním úřadem tomuto úřadu v několika splátkách poukazují. V praxi to funguje tak, že společný úřad předloží svůj rozpočet na příští rok, a jakmile je schválen statutárním orgánem, provede předběžné rozúčtování předpokládaných nákladů na jednotlivé obce (obvykle podle počtu obyvatel). V běžném roce pak obce ve čtvrtletních splátkách tento svůj podíl převádějí jako zálohu na účet společného úřadu a při účetní uzávěrce za každý rok je provedeno vyúčtování.
KDO STOJÍ V ČELE
Orgány společenství jsou představenstvo, svazové shromáždění a předseda svazu. Představenstvo se skládá z prvních starostů členských obcí, přičemž další členy představenstva jsou radní (zastupitelé) členských obcí (počet zástupců z dané obce je dán počtem jejích obyvatel). Předseda společenství je volen z řad prvních starostů obcí představenstvem. Svazové shromáždění je složeno ze starostů a radních smluvních obcí a v Sasku je s hlavním orgánem svazu. Předseda svazu (funkce uvolněná) je volen svazovým shromážděním na sedm let a je také předsedou svazového shromáždění a vedoucím svazové správy.
U NÁS DISKUSE TEPRVE ZAČÍNÁ
V České republice teprve stojíme na začátku diskuse o tom, jak problematiku malých obcí v podmínkách našeho vývoje sídelní struktury řešit. Obecně by však mělo platit , že pro malé obce je nutné vytvořit podmínky pro:
zajištění potřebné úrovně a odpovídajícího rozsahu výkonu veřejné správy;
plnění základních funkcí, spočívajících v zachování kvality života, životního prostředí a vzhledu venkovského prostoru.
V pracovní skupině pro řešení problematiky malých obcí, která již začala při Ministerstvu vnitra fungovat jako jeho poradní a konzultační orgán, zástupci Komory obcí Svazu měst a obcí ČR a Spolku pro obnovu venkova velmi pozitivně hodnotili stávající úroveň meziobecní spolupráce. Jde především o spolupráci malých a větších obcí v rámci spádových obvodů (v podstatě již vytvořených a stabilních), nebo o spolupráci mimo střediskovou soustavu, například když obce vytvářejí účelová sdružení, aby společně řešily zásobování vodou, odvoz odpadu, čištění odpadních vod apod. Řada účelových sdružení rovněž vznikla proto, aby uskutečnila integrované projekty, které nelze realizovat na území jedné malé obce.
Tyto formy spolupráce je třeba podpořit s tím, že postupně by mělo dojít k dobrovolnému sdružení obcí do přirozených větších a soběstačných mikroregionů, které by společně řešily část přenesených úkolů státní správy a poskytovaly potřebný standard služeb, vytvářely vhodné podmínky pro vznik nových pracovních příležitostí. Z tohoto pohledu považuji svůj příspěvek za úvod do diskuse na téma zapojení mikroregionálních struktur do některých úkolů obecních samospráv.
tajemník pracovní skupiny pro řešení problematiky malých obcí
