Zdvojený model veřejné správy, kdy ve městech funguje pod jednou střechou samospráva (samostatná působnost) a státní správa (přenesená působnost), s sebou přináší zvláštní situaci v případě správního řízení. Nastává totiž absurdní stav: Pracovníci městského úřadu, kteří o věci ve správním řízení rozhodují, by rozhodovat vlastně neměli.
Připomeňme si část ustanovení § 9 správního řádu (zákon o správním řízení č. 71/1967 Sb. - správní řád). V tomto ustanovení se v odst. 1 uvádí: "Pracovník správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věcí, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti."
Je nepochybné, že je-li účastníkem správního řízení město1), v jehož městském úřadě je pracovník zaměstnán, existuje zcela jasný a přesně definovatelný poměr k účastníkovi řízení. Pracovník, který by měl rozhodovat například o vydání stavebního povolení městu - stavebníkovi nebo o vydání živnostenského listu městu - podnikateli, je vlastně zaměstnancem města - stavebníka či města - podnikatele.
Z tohoto důvodu lze mít pochybnosti o jeho nepodjatosti. Stěží si totiž lze představit důsledný výkon státní správy zaměstnance vůči svému zaměstnavateli.
V praxi se již tyto námitky začaly uplatňovat a jejich důsledky dnes nelze odhadovat.
Pokud bychom totiž konstatovali výše uvedené jako fakt, pak je zde otázka druhá: Který správní orgán by tedy měl v dané věci rozhodnout, když ten, který je místně příslušný, je podjatý? Vraťme se proto ke znění správního řádu jako základního předpisu pro správní řízení.
Kdo by měl podjatost identifikovat?
V § 10 je upravena iniciativa účastníka řízení, v našem případě města: "Účastník řízení oznámí správnímu orgánu skutečnosti nasvědčující vyloučení pracovníka správního orgánu, jakmile se o nich dozví." Tedy dle tohoto znění by samo město mělo oznámit příslušnému úředníkovi, že jej považuje za podjatého.
Paragraf 11 upravuje iniciativu ze strany pracovníka, který zastává názor, že je v dané věci podjatý ve smyslu zákona, takto: "Jakmile se pracovník správního orgánu dozví o skutečnostech nasvědčujících jeho vyloučení, oznámí to neprodleně svému nejblíže nadřízenému vedoucímu; vedoucí správního orgánu to oznámí vedoucímu nadřízeného správního orgánu a vedoucí odboru národního výboru tajemníkovi národního výboru."
Z dikce zákona je zřejmé, že pracovník, který má za to, že je podjatý, to oznamuje:
v případě, že jde o řadového pracovníka odboru, vedoucímu odboru,
v případě, že jde o vedoucího odboru, pak tajemníkovi městského úřadu.
Obecně pak zákon říká: "Podjatý pracovník správního orgánu provede pouze takové úkony, které nesnesou odkladu."
Kdo rozhoduje o tom, zda je pracovník podjatý?
Správní řád v § 12 odst. 1 upravuje tuto otázku takto: "O tom, zda je pracovník správního orgánu z řízení vyloučen, rozhoduje orgán, jemuž byly důvody vyloučení oznámeny; jestliže bylo rozhodnuto, že pracovník správního orgánu je vyloučen, učiní tento orgán opatření k zajištění řádného provedení dalšího řízení."
V našem případě by o tom měl rozhodnout vedoucí odboru nebo v případě vedoucího odboru tajemník.
Dostáváme se tak k dalšímu otazníku této problematiky. Rovněž u těchto pracovníků lze mít pochybnost o jejich nepodjatosti, když jsou současně zaměstnanci účastníka řízení. Pokud však vyjdeme z primární úvahy, že tito pracovníci budou rozhodovat objektivně, musíme dojít vždy k závěru, že pracovník je podjatý pro přímý vztah k účastníku řízení a musí jej z rozhodování vyloučit.
Město nemůže proti takovému rozhodnutí s ohledem na § 12 odst. 2 podat samostatné odvolání.
Kdo tedy může provést správní řízení?
Odpověď nalezneme v § 7 správního řádu, konkrétně analogií ustanovení odst. 4: "Je-li místně příslušných několik správních orgánů a pokud každý z nich odmítá provést řízení, správní orgán vyššího stupně jim nejblíže nadřízený určí, který z nich řízení provede." V našem případě nemáme sice několik místně příslušných správních orgánů (jak to má ustanovení na mysli), ale můžeme analogicky říct, že pokud správní orgán místně příslušný nesmí provést řízení, protože je podjatý, zůstává v kraji více místně příslušných orgánů, které teoreticky mohou řízení provést. O tom, který z nich řízení smí provést, by tedy měl rozhodnout nadřízený odbor krajského úřadu (v přenesené působnosti).
Lze si představit, že město by muselo žádat o stavební povolení u sousedního městského úřadu apod. To je však mírně v kolizi s místní příslušností. Avšak - jak je uvedeno výše - analogicky lze k tomuto postoji dojít.
Co když nadřízený pracovník - vedoucí odboru či tajemník - prohlásí, že pracovník podjatý není a že může rozhodnout? V zásadě platí, že není-li žalobce, není soudce. Pokud nedojde k odvolání, pak se patrně nic dramatického nestane, rozhodnutí nabude právní moci a stane se samozřejmě platným. Pokud se ale některý z účastníků řízení odvolá nebo z jiných důvodů rozhodnutí správního orgánu napadne, může nadřízený správní orgán dojít k závěru, že o věci opravdu rozhodoval prokazatelně vyloučený pracovník a rozhodnutí z tohoto titulu může zrušit. Není proto vůbec na místě výše naznačený problém, který přináší zdvojený model samosprávy, podceňovat.
Je rovněž nepochybné, že tento poněkud kuriózní nesoulad bude nutno v příštích letech legislativně řešit.
Poznámka:
1) § 14 odst. 1: "Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny..."
Je nepochybné, že je-li účastníkem správního řízení město, v jehož městském úřadě je pracovník zaměstnán, existuje zcela jasný a přesně definovatelný poměr k účastníkovi řízení.
