Složitost účetních předpisů někdy vede k tomu, že splnění jedné povinnosti může znamenat porušení jiné. Rizikům odvodů z dotačních titulů a komplikovanosti předpisů se proto věnujeme v této druhé části shrnutí některých nejpalčivějších problémů v účetnictví územních samosprávných celků (ÚSC).
Od roku 2010 se situace obcí ve vztahu k účetní reformě neustále zhoršuje. Jak potvrzuje praxe, problémy účetnictví ÚSC dané z centra nejasně nastavenými pravidly se však často neblaze promítají i do hospodaření obcí.
1. Splnění podmínek dotačních titulů může znamenat porušení účetních předpisů s možností vysokých pokut. V praxi dochází často k chybnému určení dotačního titulu, ať již poskytovatelem, nebo chybně nastavenými formuláři pro zpracování žádosti o dotace (např. benefil). Obce získávají investiční dotace na demolice domů, odstranění náletů podél trati, výsadbu rostlin, ba i na kapaliny do rybníků na odstranění sinic apod., přičemž skutečně nejde o vymyšlené příklady.
Dokonce jsme se setkali s investiční dotací na záhon letniček. Odhlédneme-li od skutečnosti, že zeleň není z hlediska zákona o účetnictví dlouhodobým majetkem, tak bychom v tomto případě alespoň mohli předpokládat zohlednění základního pravidla pro dlouhodobý majetek, tj. dobu použitelnosti delší než 1 rok. Dvouletky a trvalky by již z hlediska uvažování poskytovatele dotace byly pochopitelnější...
Často se chybuje ze strany poskytovatelů i u výdajů souvisejících s pořízením dlouhodobého majetku, například projektů, které podle účetních předpisů jsou také investičním výdajem, přesto jsou na ně odděleně od staveb poskytovány dotace neinvestiční.
Připomeňme si proto alespoň stručně několik pouček z účetní teorie. Investiční dotace by totiž měla být dotací na pořízení dlouhodobého majetku, který je nadefinován účetními předpisy. Je zřejmé, že evidovat majetek typu »demolice domu« v hodnotě 7 mil. Kč, »spáleniště větví« za 2 mil. Kč nebo »kapalinu v rybníku« za 1,5 mil. není možné. Nejenže bychom výrazně narušili vypovídací schopnost výkazů o majetku obce, ale zároveň bychom porušili účetní předpisy. Možné pokuty za nedodržení účetních předpisů jsou rizikem především pro obce, které evidují významný majetek, obrovské, 3 % nebo 6 % hodnoty aktiv celkem. Již u menších měst se tak může řádově jednat o desítky milionů korun. Na druhou stranu při nedodržení dotačního titulu bývá nařízena plná vratka dotace a penále.
Situace v dotačních titulech ve vazbě na účetní předpisy je celkově velmi tristní. U velké části projektů lze zjistit ze smluv o poskytnutí dotace množství povinností, které musí příjemce splnit, aby získal dotaci. Naproti tomu nelze ze smlouvy vyčíst, jde-li o dotaci investiční či neinvestiční. Někdy k tomu správnou informaci nepodají ani poskytovatelé dotací, takže obec zjistí charakter dotačního titulu až podle položky rozpočtové skladby (investiční dotace začínají 42xx) při příjmu vypořádané dotace. Tedy v době, kdy na případné opravy účetních zápisů je už pozdě. Leckterý starosta si pak v takovém případě užije několika měsíců strachu, zda tato skutečnost nebude mít vliv na vrácení dotace. Nutno dodat, že většinou to bývají obavy zcela oprávněné.
V souvislosti s projekty EU se také často požaduje doložení udržitelnosti projektu, přičemž obce se přitom setkávají i se zcela nesplnitelnými požadavky poskytovatelů. Například mají doložit, na jakém majetkovém účtu evidují vyplacené mzdy.
Pro obce to znamená vysokou právní nejistotu, hrozbu nemalých sankcí. Přesto nikdo v centru není ochoten se tím řádně zabývat. Poskytovatelé dotací jednají z pozice moci a odmítají nápravu stavu.
Proto by bylo třeba jasně (ze strany Ministerstva financí formou úprav vyhlášek a metodik) stanovit pro všechny poskytovatele dotací, že se závazně musí řídit účetními předpisy ohledně dotačních titulů tak, aby investiční transfer mohl být poskytnut jen na pořízení majetku, zatímco ostatní transfery by musely být poskytovány jako transfery neinvestiční. Poskytovatel neinvestičního transferu by tak potom už nemohl z účetního hlediska naprosto paradoxně vyžadovat doložení evidence majetku pořízeného z neinvestičního transferu.
Odpovědnost za chybně stanovený dotační titul by měl nést poskytovatel dotace! Nadefinování účelu dotace, zda jde o provozní náklad nebo o majetek dlouhodobý, případně o výdaje související s pořízením dlouhodobého majetku, které také vstupují do ceny investice, je poměrně odborná záležitost. Určitě lze předpokládat vyšší účetní odbornost u poskytovatelů dotací než například u starostů menších obcí. Přesto za chybně určený dotační titul činí kontrolní orgány odpovědnými právě příjemce dotací.
2. Složitost účetních předpisů územních samosprávných celků. K celkové nepřehlednosti účetních předpisů nepřispívají jen jejich časté novelizace, ale také fakt, že pro velmi rozdílné typy účetních jednotek jsou předpisy souhrnné. Obce už více než deset let usilují o to, aby pro územní samosprávné celky byly stanoveny směrné účtové osnovy, existovala jasná obsahová vymezení jejich účtů, ale aby rovněž bylo zřetelně rozlišeno, které položky a paragrafy rozpočtové skladby jsou určeny pro státní účetní jednotky a které pro územní samosprávy. Nepřehlednost předpisů, které ustanovení se týká toho či onoho typu účetní jednotky, se každou novelizací naopak významně zvětšuje.
Vydání prováděcích vyhlášek k zákonu o účetnictví, zejména vyhlášky č. 410/2009 Sb., v níž jsou pohromadě řešeny organizační složky státu (OSS), příspěvkové organizace (PO), územní samosprávné celky, od začátku systému působilo právní nejistotu vybraných účetních jednotek. Ty totiž jen horko těžko odhadují, které ustanovení se týká účetní jednotky právě jejich typu. Tím se předpisy stávají zmatečnými a jejich aplikace v praxi je výrazně ztížena. Vznikají pak i duplicitní a variantní řešení postupů, kdy se zohledňují specifika určitých typů účetních jednotek, což jen zmatečnost a nepřehlednost zvyšuje. Jde o neefektivní správu, tímto způsobem se však zvyšují i náklady na úpravy programů pro zpracování účetnictví. Rozdělení účetních předpisů na jednotlivé typy účetních jednotek již bylo několikrát ze strany Ministerstva financí přislíbeno, ale dosud k tomu nedošlo.
Pro obce naprosto nepřehledným předpisem se stala rovněž vyhláška č. 323/2003 Sb. o rozpočtové skladbě, která je vydávána pro OSS a ÚSC zároveň a v jejíchž přílohách se například nedostatečně jasně rozlišuje, které paragrafy a položky se týkají OSS, a které ÚSC.
Neadresnost ustanovení předpisů a časté novelizace komplikují i kontroly hospodaření obcí. V praxi se setkáváme s uložením sankcí za neplnění povinností, jež se však kontrolovaných typů účetních jednotek vůbec netýkají, případně jsou uloženy sankce za neplnění povinností, které v určitém znění předpisu k datu účetních případů neplatily a byly stanoveny až novelou předpisu k pozdějšímu datu.
Složitost, neadresnost, nepřehlednost povinností daných předpisy nejsou problémem jen v účetnictví ÚSC, ale všeobecně. Pokud by se začaly vydávat účetní předpisy určené vždy jen pro jeden konkrétní typ účetních jednotek, pak by to znamenalo velký přínos k nápravě dosavadního nepřehledného stavu.
IVANA SCHNEIDEROVÁ
auditor, číslo osvědčení 1840 Acha obec účtuje s. r. o.
