Přechod k místní samosprávě se v Maďarsku uskutečnil koncem roku 1990, kdy se konaly volby do obecních zastupitelstev, na něž navázaly nepřímé volby do župních rad. Základní otázky místní samosprávy upravuje Ústava Maďarské republiky v hlavě IX "Samosprávné celky".1) Podle čl. 42 Ústavy místní...
Přechod k místní samosprávě se v Maďarsku uskutečnil koncem roku 1990, kdy se konaly volby do obecních zastupitelstev, na něž navázaly nepřímé volby do župních rad.
Základní otázky místní samosprávy upravuje Ústava Maďarské republiky v hlavě IX "Samosprávné celky".1) Podle čl. 42 Ústavy místní samospráva spočívá v autonomní a demokratické správě místních veřejných záležitostí, které se týkají společenství voličů a ve výkonu místní veřejné moci v zájmu obyvatelstva. Subjektem práva na místní samosprávu je společenství voličů obcí, měst, hlavního města, jeho obvodů a žup. Ústava zakotvuje základní práva orgánů místní samosprávy a stanoví, že jsou rovná. Naproti tomu jejich povinnosti mohou být rozdílné. Základním právním předpisem souhrnně upravujícím místní samosprávu je zákon č. LXV z roku 1990 o místních samosprávách, který byl několikrát novelizován.2)
SÍDELNÍ STRUKTURA
K 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 2913 venkovských obcí.3) Charakteristickým rysem sídelní struktury je vysoký počet malých obcí: více než polovina z nich má méně než 1000 obyvatel.
Rozdělení obce provedené oddělením její části je možné za podmínky, že oddělující se část má nejméně 300 obyvatel a bude schopna vykonávat práva samosprávného celku. Dále se požaduje, aby byla způsobilá zabezpečit místní veřejné služby, aniž by došlo ke snížení jejich úrovně. Vytvoření nové obce je vázáno na podmínku, že finanční prostředky na provoz postačí jak pro dosavadní, tak i novou obec a nebude požadována doplňková subvence. Rozdělení obce připravuje zvláštní výbor, který se skládá z poslanců, popř. voličů žijících v oddělující se části obce a je volen vesnickým shromážděním. Přípravný výbor informuje obyvatelstvo o návrhu na rozdělení a předkládá ho zastupitelstvu, které k němu přijímá usnesení. O vzniku nové obce rozhoduje prezident republiky.
Sloučení obcí a města se sousedící obcí je podmíněno souhlasem občanů vyjádřeným v místním referendu. Na základě referenda navrhnou zainteresovaná zastupitelstva sloučení obcí a také název obce. Rozhodnutí o sloučení obcí a názvu nové obce patří do pravomoci prezidenta republiky. Statistické údaje nasvědčují tomu, že k slučování obcí dochází velmi zřídka.
K 1. lednu 1998 bylo v Maďarsku 195 měst. V posledních letech jejich počet vzrostl (v roce 1990 jich bylo 160) díky tomu, že některé obce získaly status města. Obec může nabýt statusu města, je-li to odůvodněno stupněm jejího rozvoje a úlohou, kterou hraje v regionu. Návrh na udělení statusu města podává zastupitelstvo prezidentovi prostřednictvím ministra vnitra. Města se mohou členit na obvody.
Zvláštní kategorií měst tvoří župní města. Jsou to města, která jsou sídlem orgánů župy a města s více než 50 000 obyvatel, jež Národní shromáždění na návrh zastupitelstva prohlásí za župní město. Celkem jich je 22. Župní město vykonává působnost obce a zároveň působnost župy.
Specifické postavení má vzhledem k počtu obyvatel (počátkem roku 1998 - 1 861 383) a ekonomickému potencionálu hlavní město Budapešť. Sama Ústava předvídá, že území hlavního města se člení na obvody, jichž je nyní 23. Zákon ve zvláštním oddílu obsáhle upravuje působnost hl. města a jeho obvodů, práva a povinnosti orgánů samosprávy Budapešti a obvodů, jejich vzájemné vztahy a plánování rozvoje města.
POJETÍ MÍSTNÍ SAMOSPRÁVY
Místní samosprávou, která se uskutečňuje v obcích i v župách, se rozumí samostatná správa místních veřejných záležitostí, tj. záležitostí, které jsou spojeny se zajišťováním veřejně prospěšných služeb obyvatelstvu, výkonem veřejné moci v místě samosprávnou cestou včetně vytváření organizačních, personálních a materiálních podmínek. Místní veřejné záležitosti spadají do působnosti místních samospráv (je tedy zakotvena jejich generální kompetence) a pouze výjimečně je zákon může svěřit do působnosti jiných orgánů, popř. organizací.
Je zvláštností zákona, že v rámci místní samosprávy rozlišuje dobrovolné a povinné úkoly. Povinné úkoly stanoví zákon, přičemž je předepsáno, že Národní shromáždění zajistí finanční prostředky potřebné k jejich plnění a rozhodne o výši příspěvku ze státního rozpočtu. Jde-li o dobrovolné úkoly, místní samospráva může činit vše, co není v rozporu se zákonem. Podmínkou všech je, že jejich plnění nesmí ohrožovat realizaci povinných úkolů stanovených zákonem.
Další zvláštností je, že rozsah úkolů v působnosti místních samospráv je rozdílný, což je dáno dvěma okolnostmi:
[*] místní samospráva vykonává svou působnost v rozsahu závislém na místních potřebách a možnostech,
[*] zákon stanoví více povinných úkolů místní samosprávě s vyšším počtem obyvatel a většími možnostmi; samospráva v obci s menším počtem obyvatel může však dobrovolně převzít úkol, který je povinný pro obec s více obyvateli nebo pro župu (v tomto případě má nárok na finanční prostředky odpovídající převzatým úkolům).
Práva místních samospráv a výkon jejich působnosti v souladu s právem jsou chráněny Ústavním soudem a soudy. Ty mohou přezkoumávat jejich rozhodnutí výlučně z hlediska zákonosti.
Demokratická povaha místní samosprávy nabývá svého výrazu v tom, že její subjekty - voliči -uskutečňují kolektivní právo na samosprávu prostřednictvím svých zástupců zvolených do zastupitelstev a účastí v místním referendu. K prohloubení demokratismu v celé veřejné správě přispívá právo místních samo-správě vyjadřovat se a projevovat iniciativu v otázkách, které sice nepatří do jejich působnosti, ale týkají se místní samosprávy. Orgán, který je kompetentní rozhodovat, je povinen odpovědět místní samosprávě v meritu věci.
Důsledkem samostatnosti a nezávislosti místních samospráv je, že župy nejsou nadřízeny obcím; župy a obce vzájemně spolupracují na základě společných zájmů.
Zákon nebo nařízení vlády mohou výjimečně propůjčit orgánům místní samosprávy - starostovi, primátorovi, předsedovi župního shromáždění - pravomoc orgánů státní správy (vykonávají tedy státní správu).
PŮSOBNOST OBCE
Mezi úkoly obecní samosprávy patří zajišťovat zejména rozvoj obce, územní plánování, ochranu životního prostředí, hospodaření s byty, zásobování vodou, odvádění odpadních vod, kanalizaci, udržování veřejných hřbitovů, místních veřejných komunikací a veřejných prostranství, místní hromadnou dopravu, veřejnou sanitaci a zabezpečování čistoty v obci, místní požární ochranu, místní veřejnou bezpečnost, účast na místní dodávce energie a na řešení otázek zaměstnanosti, péče o mateřské školy, základní školy, zdravotní a sociální péče, péče o děti a mládež, podpora veřejného vzdělávání, vědeckých a uměleckých aktivit, sportu, zajištění realizace práv národnostních a etnických menšin a podmínek pro zdravý způsob života ve společenství.
V rámci uvedených úkolů obec sama na základě potřeb obyvatelstva a v závislosti na jeho finančních prostředcích rozhoduje o tom, jaké úkoly bude plnit, v jakém rozsahu a jakým způsobem. Na druhé straně zákon vypočítává úkoly, které obec musí zajistit: zásobování pitnou vodou, výchovu v mateřských školách, základní školství, základní zdravotnické a sociální služby, veřejné osvětlení, údržbu místních veřejných komunikací a veřejných hřbitovů, práva národnostních a etnických menšin.
Rozsah působnosti obce může být ovlivněn i zákonem, který totiž může vyžadovat, aby místní samospráva v obci zabezpečovala určité veřejné služby a plnila místní veřejné úkoly. Tyto povinnosti mohou být stanoveny diferencovaně v závislosti na velikosti obce, počtu obyvatel apod.
FORMY PŘÍMÉ DEMOKRACIE
Zákon upravuje základní otázky týkající se místního referenda a lidové iniciativy. Podrobnější úprava se provádí obecním nařízením. Místní referendum se obligatorně koná ve věci sloučení obce nebo jejího zrušení, vytvoření nové obce, zřízení společného zastupitelstva a vystoupení z něho a v dalších věcech stanovených obecním nařízením.
Může se konat ve věcech spadajících do pravomoci zastupitelstva a o schválení obecního nařízení. Předmětem referenda nemůže být rozhodování o rozpočtu a o nařízení, jímž se stanoví místní daně anebo jejich sazby, záležitostech organizačního a personálního charakteru patřících do pravomoci zastupitelstva a o rozhodnutí, které se týká rozpuštění zastupitelstva. Poměrně široce je vymezen okruh subjektů, které mohou navrhnout starostovi, aby se konalo místní referendum. Patří mezi ně nejméně čtvrtina poslanců, výbor zastupitelstva, vedení místní (dobrovolné) společenské organizace a počet voličů určený obecním nařízením (dle zákona to musí být min. 10 %, max. 25 % voličů). Jestliže je návrh podpořen předepsaným počtem voličů, zastupitelstvo musí vyhlásit místní referendum. Zastupitelstvo je povinno rozhodovat o návrzích na konání referenda na nejbližším zasedání, nejpozději ale do jednoho měsíce. Referendum se koná do dvou měsíců.
Právo účastnit se referenda má každý, kdo je oprávněn volit v obecních volbách. Podmínkou platnosti referenda je, že se ho zúčastnila nadpoloviční většina voličů. Rozhodnutí je referendem přijato, jestliže nadpoloviční většina voličů, kteří se zúčastnili voleb, dala stejnou odpověď na otázku. Výsledek místního referenda je pro zastupitelstvo závazný. V případě, že referendum nebylo úspěšné, může o dané otázce rozhodovat zastupitelstvo. Proti nadužívání institutu místního referenda je namířeno ustanovení, podle něhož nové referendum o stejné otázce nemůže být vyhlášeno po dobu jednoho roku od konání referenda. Pro úplnost uveďme, že ve venkovských obcích referendum může z rozhodnutí zastupitelstva nahradit vesnické shromáždění. Zúčastnila-li se ho nadpoloviční většina voličů, považuje se jeho rozhodnutí za rozhodnutí přijaté referendem.
Prostředkem, jímž voliči mohou ovlivnit zaměření jednání zastupitelstva, je tzv. lidová iniciativa. Její podstata spočívá v tom, že kvalifikovaný počet voličů, který je předepsán obecním nařízením (nejméně 5 % a nejvýše 10 % všech voličů) má právo navrhnout, aby kterákoliv otázka patřící do pravomoci zastupitelstva byla jím projednána. Zastupitelstvo je povinno takový podnět projednat na nejbližším zasedání, nejpozději však do jednoho měsíce.
Realizace obou forem přímé demokracie požívá soudní ochrany. Proti odmítnutí vyhlásit místní referendum, porušení právních předpisů při jeho organizování nebo proti protiprávnímu odmítnutí projednat lidovou iniciativu lze podat stížnost Ústavnímu soudu.
VOLBY DO MÍSTNÍCH SAMOSPRÁV
Jsou upraveny zákonem č. LXIV z roku 1990 o volbách poslanců místních samospráv a starostů (byl od přijetí podstatně novelizován) a zákonem č. C z roku 1997 o volební proceduře ve volbách poslanců místních samospráv, starostů a členů samospráv místních menšin.4)
Každý dospělý maďarský státní občan, který má trvalé nebo přechodné bydliště v Maďarsku, má právo volit a být volen do zastupitelstev. Právo volit mají též dospělé osoby, které nejsou maďarskými státními občany, ale trvale žijí v Maďarsku. Nemají však pasivní volební právo.
Volební systém je rozdílný podle toho, o jakou velikostní kategorii obcí se jedná. V obcích do 10 000 obyvatel tvoří obec jeden volební obvod, v němž se volí zákonem předepsaný počet poslanců, např. v obci do 100 obyvatel - 3 poslanci, do 600 obyvatel - 5 a do 10 000 obyvatel - 13 poslanců atd. Každý volič žijící v obci má právo navrhnout kandidáta, a to vyplněním zvláštního "navrhovacího" kupónu, který odevzdá aktivistům jednotlivých kandidátů a politických stran nebo společenských organizací (ty potom rozhodnou, kdo z navržených bude za ně kandidovat). Na hlasovacím lístku, jediném pro celou obec, jsou kandidáti zařazeni v abecedním pořadí s uvedením strany nebo organizace, která je navrhla, anebo že jde o nezávislého kandidáta. Volič hlasuje pro kandidáta tak, že vyznačí křížek v kroužku před jeho jménem, přičemž může hlasovat pro tolik kandidátů, kolik má být zvoleno poslanců do zastupitelstva. Zvoleni jsou ti kandidáti, kteří získali nejvíce hlasů.
V obcích s více než 10 000 obyvateli se uplatňuje smíšený systém, kdy část poslanců je volena v jednomandátových volebních obvodech a část podle tzv. kompenzační kandidátní listiny, přičemž konkrétní počty volených poslanců stanoví zákon. Například v obci do 25 000 obyvatel se volí 10 poslanců v jednomandátových volebních obvodech a 7 podle kandidátních listin, do 70 000 obyvatel 16 poslanců v jednomandátových volebních obvodech a 11 podle kandidátních listin. V obcích přes 70 000 obyvatel se počet poslanců zvyšuje o jednoho v jednomandátovém volebním obvodu na dalších 10 000 a na každých 15 000 obyvatel, jde-li o volbu na základě kandidátní listiny. Novelizace volebního zákona zvýšila podíl poslanců volených v jednomandátových volebních obvodech.
Pro navrhování kandidátů, hlasování a zjišťování výsledků hlasování v jednomandátových volebních obvodech platí stejná pravidla jako v obcích do 10 000 obyvatel. Volby podle kandidátních listin se vyznačují zvláštnostmi. Kandidátní listinu může nevrhnout jen ta strana (organizace), která navrhla kandidáty v zákonem předepsaném počtu jednomandátových volebních obvodů. Může být navržen trojnásobek kandidátů než kolik poslanců má být zvoleno na základě kandidátní listiny. Hlasy pro kandidátní listinu jsou ty hlasy, které byly v jednomandátovém volebním obvodu odevzdány pro kandidáty dané strany (organizace), kteří nebyli zvoleni.5)
Mandáty se rozdělují podle zásad poměrného zastoupení; uplatňuje se metoda volebního dělitele, k výpočtu se použije pořadí 1, 5, 3, 5 atd. - varianta Saint Lagnenova systému uplatňovaná doposud u nás v obecních volbách). Při přidělování mandátů se respektuje pořadí, v jakém byli uvedeni na kandidátní listině ("přísně vázaná kandidátka").
Zákon stanoví, že poslanec obecního zastupitelstva vyjadřuje zájmy svých voličů a přejímá odpovědnost za záležitosti celé obce. Mezi jeho práva náleží účastnit se přípravy rozhodnutí zastupitelstva, organizovat jejich provádění a kontrolovat jejich plnění. Je oprávněn požádat obecní úřad o informace a administrativní pomoc potřebné pro výkon jeho funkce. Dále může ve věcech veřejného zájmu dát obecnímu úřadu podnět, aby učinil opatření (ten je povinen odpovědět mu do 15 dnů). Může též iniciovat, aby zastupitelstvo přezkoumalo rozhodnutí, které přijal výbor, orgán části obce, orgán místní menšinové samosprávy ve věcech obce, které na ně delegovalo zastupitelstvo. Je povinen účastnit se práce zastupitelstva. Poměrně stručně zákon upravuje podmínky a záruky pro výkon poslanecké funkce (poskytnutí pracovního volna, odměňování).
Poznámky:
1) Ústava byla přijata v r. 1949, ale zásadně byla změněna v r. 1989 a její ustanovení byla několikrát novelizována v pozdějších letech.
2) Pokud dále není uvedeno jinak, zákonem se rozumí tento zákon v platném znění.
3) Srov. Regional Statistical Yearbook - 1997, Budapest 1998, s. 3.
4) Upravuje zřizování volebních obvodů a okrsků, seznamy voličů, volební orgány, volební kampaň, navrhování kandidátů, hlasování, zjišťování výsledků hlasování a opravné prostředky.
5) Podle původního znění zákona měl volič dva hlasy: pro volby v jednomandátovém a ve vícemandátovém volebním obvodu.
KAREL SVOBODA,
katedra veřejné správy a regionálního rozvoje
Národohospodářské fakulty VŠE Praha
FOTO ARCHÍV
