V tomto textu se zaměřuji na vybrané části návrhu věcného záměru novely zákona o obcích týkající se nového typu spolupráce obcí, tzv. společenství obcí1). Novelu připravuje Ministerstvo vnitra ČR (MV ČR). Důvodem jejího zpracování je podle tohoto...
V tomto textu se zaměřuji na vybrané části návrhu věcného záměru novely zákona o obcích týkající se nového typu spolupráce obcí, tzv. společenství obcí1). Novelu připravuje Ministerstvo vnitra ČR (MV ČR). Důvodem jejího zpracování je podle tohoto návrhu dlouhodobě nepříznivý vývoj rozhodujících sociálně-ekonomických faktorů venkovských obcí, za něž jsou považovány obce do 1500 obyvatel. Ministerstvo jako možné řešení předkládá novou formu meziobecní spolupráce, s jejíž pomocí se snaží "zajistit takový systém přerozdělení, aby zejména venkovské obce vytvářely větší územní celky, které mohou ekonomicky fungovat lépe a přitom neztrácely jakoukoli část vlastní identity" /viz Návrh, část A), bod 4/.
Nebudu se zabývat cíli navrhované novely, ale soustředím se na kritéria, jež by společenství obcí měla splňovat. Návrh předpokládá, že finanční pobídka bude svazky obcí motivovat k transformaci do společenství obcí. Snad proto je řada kritérií navrhovaného institutu odvozena z "analýzy" současného stavu na poli spolupráce obcí. Ve způsobu, jakým s informacemi o tzv. mikroregionech návrh pracuje, se skrývá čertovo kopýtko, na něž chci poukázat s pomocí znalostí získaných při šetření stávajících dobrovolných svazků obcí (DSO) ve vybraných krajích.
OBTÍŽE ANALÝZY DSO
Dobrovolnost současné podoby svazků obcí je okolností ztěžující jejich zkoumání2). Dostat se k přesným, úplným a aktuálním údajům o existujících mikroregionech je přitom vzhledem k jejich dobrovolnému charakteru a množství podob poměrně nesnadné. Na internetu lze nalézt jak centrální seznamy (např. webové stránky Programu obnovy venkova http://www.isu.cz/ukazatele/index.asp či portál regionálních informačních servisů http://www.risy.cz/mikroregiony/Mikro_12413.html), tak seznamy pořizované jednotlivými kraji (např. http://mikroregiony.kr-jihomoravsky.cz). Všechny však trpí zmíněnými problémy. Příkladem obtíží, se kterými se u těchto zdrojů setkáváme, může být jihomoravský mikroregion v oblasti lednicko-valtického areálu (LVA). Podle www.isu.cz tvoří Sdružení obcí Region lednicko-valtického areálu osm obcí s asi 15 tisíci obyvateli. Krajský seznam (http://mikroregiony.kr-jihomoravsky.cz) uvádí, že Dobrovolný svazek obcí LVA má 9 obcí s více než 43 tisíci obyvateli, neboť tato varianta zahrnuje Břeclav. Podle webové stránky samotného mikroregionu (www.lva.cz) jde opět o osm obcí, ale ve dvou případech jsou uvedeny odlišné obce než na stránkách Programu obnovy venkova.
MODEL SPOLEČENSTVÍ VS. REALITA MIKROREGIONŮ
V návrhu ministerstva se uvádí, že "v současné době, tj. v roce 2005 existuje 474 svazků obcí (z nichž však některé nevyvíjejí činnost), které pokrývají zhruba dvě třetiny území ČR. Hranice správního obvodu obce s rozšířenou působností přesahuje 137 mikroregionů, hranice kraje pak 32 mikroregionů. Do mikroregionů je zapojeno asi 4680 obcí (tj. přes 70 % z celkového počtu obcí) a jejich počet se zvyšuje. Minimální počet obcí v mikroregionu jsou 2 obce, maximální je 47 obcí. Průměrný počet obcí v mikroregionu je 11 obcí, průměrný počet obyvatel je okolo 13,3 tisíc osob, největší mikroregion má 262,8 tis.obyvatel" /viz Návrh, část A), bod 1/. Především údaj o průměrném počtu obyvatel v mikroregionech zřejmě ovlivnil kritéria navrhovaná pro vznik společenství obcí.
V materiálu ministerstva se dočteme o finanční motivaci obcí do velikosti 10 tisíc obyvatel a naopak snaze zabránit vstupu velkých obcí (nad 20 tisíc obyvatel) do společenství. Celek vhodný pro podporu má mít podle některých pasáží 15 až 20 tisíc, podle jiných 10 až 15 tisíc obyvatel. V návrhu se objevují oba intervaly. Zřetelná je snaha odvozovat ideální velikost modelovaného společenství od průměrné velikosti současných mikroregionů bez ohledu na vysokou variabilitu této proměnné. Ponechme tyto rozdíly stranou a podívejme se na současné svazky obcí roztříděné podle jejich velikosti. Jako příklad poslouží mikroregiony tří moravských krajů.
Porovnáme-li údaje uvedené v tabulce s materiálem MV ČR, zjistíme, že tabulka by měla zahrnovat asi čtvrtinu všech ministerstvem registrovaných svazků obcí. Jihomoravské mikroregiony jsou proti celorepublikovému průměru menší, olomoucké a zejména zlínské pak větší. Zřetelná je velká variabilita jak uvnitř jednotlivých krajů (široké pásmo mezi minimem a maximem), tak mezi kraji (rozdíly v průměrech). Z hodnot mediánu plyne, že ve Zlínském kraji polovina mikroregionů přesahuje horní hranici, kterou chce návrh novely podporovat, v Jihomoravském kraji naopak polovina svazků obcí nedosahuje ani minimální úrovně. V rozmezí 10 až 20 tisíc obyvatel se pohybuje přibližně jen pětina jihomoravských, čtvrtina zlínských a třetina olomouckých mikroregionů. Z uvedeného je zřejmé, že by muselo dojít k poměrně zásadním změnám, pokud by se současné dobrovolné svazky měly transformovat do podoby, která by odpovídala limitům navrhovaným pro společenství obcí.
K velikostně vyhovujícím svazkům bychom v případě větších svazků mohli dojít vyškrtnutím obcí s více než dvaceti tisíci obyvateli, kterým by podle návrhu věcného záměru novely mělo být zabráněno ve vstupu do společenství obcí. Takové oddělování je však umělé. V praxi si lze těžko představit, jak by se choval region Hranicko bez Hranic, Otrokovicko bez Otrokovic. Nemluvě o ztrátě identity, o niž má být tolik pečováno.
Už při čtení názvů dobrovolných svazků obcí se ukazují dva výrazné typy. První odvozuje své jméno od svého centra (Olomoucko, Litovelsko atd.). Jde o nejsnazší a nejrychlejší způsob, jak identifikovat mikroregion i pro někoho, kdo se v místních podmínkách příliš nevyzná. Názvy druhého typu mikroregionů pak obvykle pojmenovávají celou oblast, její charakter. Využívají například významný přírodní prvek, jako jsou řeka, pohoří aj. (Za Moravú, Pobečví, Jižní Valašsko, Podchříbí) nebo třeba historické pojítko (Panství hradu Veveří, Mohyla míru). Toto názvoslovné rozdělení se odráží ve velikostní struktuře mikroregionů. Mikroregiony prvního typu obvykle patří k relativně větším svazkům, které zahrnují věnec menších obcí obklopujících spádové centrum - větší nebo nějakým způsobem významnější město. Mezi mikroregiony druhého typu najdeme spíše ty, které zahrnují větší počet obcí přibližně stejné velikosti nebo významu, aniž by to nutně vedlo k celkové nesoudržnosti mikroregionu. Rozmezí navrhované pro společenství obcí pokrývá spíše prostor mezi či vně těchto dvou svébytných typů mikroregionů. Z hlediska velikosti stávajících mikroregionů se nový typ spolupráce obcí jeví jako umělý, shora daný výtvor.
ZDŮRAZNĚNÍ, NEBO POPŘENÍ ÚZEMNÍ STRUKTURY?
Územní struktura veřejné správy nemůže být dále komplikována vytvářením nových územních obvodů, proto je třeba při územním vymezení společenství obcí respektovat obvody obcí s rozšířenou působností. V kombinaci s podporou společenství obcí jen určité velikosti a s vyloučením účasti větších měst však může tato podmínka v praxi vést k neřešitelným situacím, jež by některé obce odsoudily do izolace bez nároku na podporu. Dobrým příkladem jsou svazky obcí Zlínského kraje, jejichž území se často shodují s obvody obcí s rozšířenou působností. Například stávající mikroregion Valašskomeziříčsko-Kelečsko (www.meziricsko.cz) kopíruje správní obvod pověřené obce Valašské Meziříčí, a tím splňuje jednu z podmínek vytvoření společenství obcí. Co do počtu obyvatel je se svými 42 tisíci obyvateli příliš velký. Do podporovaného rozmezí 10 až 20 tisíc obyvatel by se mikroregion hypoteticky dostal, pokud by nezahrnoval centrální obec - Valašské Meziříčí. V takovém případě by ovšem území společenství přestalo tvořit jediný celek, což je další podmínkou vytvoření společenství obcí. Katastr Valašského Meziříčí rozděluje obvod pověřené obce na dvě spolu nesouvisející části. Ve východní by zůstaly izolovány tři obce (Zašová, Střítež nad Bečvou a Velká Lhota), které by samy při snaze vytvořit společenství obcí sice splnily minimální limit tří obcí, ale nedosáhly by spodní podporované hranice 10 tisíc obyvatel.
Ke stejnému problému rozdělení obvodu na dvě nesouvisející části by jistě docházelo i v případě další svazků.
ZÁVĚR
Návrh věcného záměru novely zákona o obcích v některých ohledech navazuje na současné podoby spolupráce obcí, v jiných se vůči nim naopak vymezuje. Strukturu a fungování mikroregionů však analyzuje povrchně. Navrhovaný model společenství obcí může místně pomoci řešit vytčené problémy, ale zároveň vytvořit řadu jiných. Sám se tak při realizaci snadno stane nejen nástrojem vyrovnávání rozdílů, ale také příčinou vytváření nových nerovností. V úhrnu může být zpochybněno i klíčové kritérium navrhovaných změn, kterým je efektivita využití ekonomických a lidských zdrojů na venkově.
Celý okruh problémů, se kterými se malé obce potýkají zejména v oblasti přenesené působnosti, lze sotva řešit čistě ekonomickými nástroji. Základ jakékoliv úspěšného řešení by měl být založen na seriózní a důkladné analýze současného stavu i zahraničních zkušeností v dané oblasti a důkladném vyjednání změn s dotčenými subjekty.
V tomto smyslu vyzněla i diskuse věnovaná otázce spolupráce obcí v rámci workshopu Modernizace veřejné správy v Evropě a České republice, který (22. až 23. 11. 2005) uspořádal Ústav státu a práva Akademie věd ČR ve svém pražském sídle.
Poznámky:
1) Viz http://www.mvcr.cz/odbor/reforma/pracsk_1.html (navštíveno 20. 9. 2005) nebo přílohu patnáctého čísla časopisu Veřejná správa (zkrácená podoba).
2) Tím není řečeno, že kvůli výzkumníkům a různým analytikům má být omezena dobrovolnost spolupráce obcí.
3) Škrabal, I., Ryšavý, D. a kol. Výzkum a analýza typologie managementu v mikroregionech Olomouckého a Zlínského kraje. Přerov: Centrum pro komunitní práci, 2005.
Dan Ryšavý, Ph. D.
katedra sociologie a andragogiky
Filozofické fakulty UP v Olomouci
