V tomto příspěvku se budeme zabývat náměty k postupu orgánů obce souvisejícími se zahájením nového volebního období zastupitelstev obcí 2006 až 2010, jak vyplývá ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích). Zaměříme se na vymezení...
V tomto příspěvku se budeme zabývat náměty k postupu orgánů obce souvisejícími se zahájením nového volebního období zastupitelstev obcí 2006 až 2010, jak vyplývá ze zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích).
Zaměříme se na vymezení pravomocí jednotlivých orgánů obce a upozornění na možnou trestněprávní odpovědnost. Dále se budeme věnovat usnesením orgánů obce, výborům zastupitelstva obce a komisím rady obce a dalším úkolům zastupitelstva obce na počátku volebního období.
POZOR NA ROZSAH PRAVOMOCÍ JEDNOTLIVÝCH ORGÁNŮ
Obec své záležitosti spravuje prostřednictvím zastupitelstva obce (dále jen zastupitelstvo) a dalších orgánů, kterými jsou rada obce (dále jen rada), starosta, obecní úřad, obecní policie a zvláštní orgány. Zákonem je také stanovena působnost orgánů obcí.
O tom, co je vyhrazeno podle § 84 a 85 zákona o obcích zastupitelstvu, může rozhodovat výhradně jen zastupitelstvo. Zastupitelstvo si může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti, mimo pravomocí vyhrazených radě.
O tom, co je podle § 102 odst. 2 zákona o obcích vyhrazeno radě, může rozhodovat výhradně jen rada. Rada vedle těchto vyhrazených pravomocí zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce - pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo si je zastupitelstvo nevyhradilo. Rada nemůže podle § 102 odst. 3 zákona o obcích svěřit starostovi ani obecnímu úřadu rozhodování v záležitostech, které jsou jí vyhrazeny, s výjimkou ukládání pokut za správní delikty podle § 58 zákona o obcích a rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce.
Zastupitelstvo i rada rozhodují usnesením. Zákon o obcích v § 41 odst. 2 stanoví: "Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popř. rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné."
Starosta má pravomoci podle § 103 zákona o obcích a rozhoduje rovněž o záležitostech v samostatné působnosti obce svěřených mu radou podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Své úkony by měl z důvodu právní jistoty činit písemně.
Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo nebo rada, pomáhá výborům zastupitelstva a komisím rady v jejich činnosti /§ 109 odst. 3 písm. a) zákona o obcích/ a rozhoduje v záležitostech, které mu svěří rada podle § 102 odst. 3 zákona o obcích.
Vyhrazené pravomoci nelze mezi orgány obce, až na výjimky stanovené zákonem, přesunovat.
Pokud rada svěřuje podle § 102 odst. 3 zákona o obcích rozhodování v určitých záležitostech starostovi nebo obecnímu úřadu, měla by tak učinit konkrétně (určitě) formulovaným usnesením, aby nebylo pochyb o tom, jaké pravomoci jsou svěřovány.
Takto svěřené rozhodování by mělo být zahrnuto do organizačního řádu obecního úřadu, který rada schvaluje podle § 102 odst. 2 písm. o) zákona o obcích. Podle § 102 odst. 2 písm. f) zákona o obcích rada stanoví rozdělení pravomocí v obecním úřadu.
Je zapotřebí zdůraznit nutnost dodržování rozsahu pravomocí jednotlivých orgánů obce stanovených zákonem o obcích a zvláštními zákony a dodržování zákonů v rozhodovací činnosti orgánů obce (včetně jednotlivých členů). Překročení rozsahu oprávnění, nesplnění zákonem stanovené povinnosti "ať už úmyslně nebo z nedbalosti" může přivodit příslušnou trestněprávní odpovědnost.
Zákon o obcích stanoví, že funkce člena zastupitelstva je veřejnou funkcí. Trestní zákon pak v § 89 odst. 9 vymezuje definici veřejného činitele takto: "Veřejným činitelem je volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy ..........., pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. .... K trestní odpovědnosti a ochraně veřejného činitele se podle jednotlivých ustanovení tohoto zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s jeho pravomocí a odpovědností."
V souvislosti s porušením zákonem stanovené povinnosti v oblasti veřejné správy jsou v trestním zákoně definovány trestné činy, zejména podle § 158 - zneužívání pravomoci veřejného činitele; § 159 - maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti; § 160 - přijímání úplatku; § 178 - neoprávněné nakládání s osobními údaji; § 248 - zpronevěra; § 255 a § 255a - porušování povinnosti při správě cizího majetku.
NĚKOLIK POZNÁMEK K USNESENÍM ORGÁNŮ OBCE
Forma usnesení není zákonem o obcích stanovena. S přijatými usneseními pracují orgány obce a ti, kterým jsou usnesení určena. Přijatá usnesení se uvádějí ve smlouvách a jiných listinách, které se opatřují doložkou podle § 41 zákona o obcích.
Z těchto důvodů je zapotřebí usnesení jednoznačně označit. Doporučuje se usnesení číslovat, a to např. číslem, které se skládá ze dvou částí oddělených lomítkem, kdy prvá část obsahuje číslo zasedání nebo schůze a druhá část pořadové číslo usnesení - například 11/138 (nebo opačně). Číselnou řadu obou částí čísla usnesení se doporučuje stanovit pro každé volební období od čísla jedna.
Pokud byla v téže věci již přijata orgánem obce usnesení, je vhodné pro snadnou orientaci na tato usnesení uvést odkaz.
Například:
Rada obce
k usnesení zastupitelstva obce č. 11/138, nebo
ke svému usnesení č. ../...
1. schvaluje
2. ukládá apod.
USNESENÍ, HLASOVÁNÍ O NICH, JEJICH PLATNOST A ÚČINNOST
Orgán obce je schopen se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů (§ 87, § 101 odst. 2, § 118 odst. 3, § 122 odst. 4 zákona o obcích).
Usnesení je platné, pokud s ním souhlasila nadpoloviční většina všech jeho členů, a účinné jeho přijetím, není-li v usnesení stanovena pozdější účinnost.
Průběh hlasování lze upravit v jednacím řádu zastupitelstva/rady. Je možné například stanovit postupné hlasování o návrhu usnesení, které se skládá z více bodů, způsob hlasování o pozměňujících návrzích, protinávrzích, návrh usnesení ve variantách apod.
Hlasovat lze veřejně nebo tajně - záleží na tom, jak zastupitelstvo obce v konkrétním případě rozhodne. Veřejné hlasování se provádí zdvižením ruky, tajně se hlasuje nebo volí hlasovacími lístky. Výsledek hlasování - pro návrh usnesení - proti - zdržel se - popřípadě nehlasoval, oznámí předsedající veřejně a uvede se v zápise. Hlasovat lze také pomocí hlasovacího zařízení.
Za přijaté usnesení nelze považovat usnesení, pro které nehlasovala nadpoloviční většina všech členů orgánu obce, například v případech tzv. pořádkových hlasování, kdy pro návrh hlasovala nadpoloviční většina z přítomných členů nebo nadpoloviční většina z nadpoloviční většiny přítomných členů apod.
Setkáváme se i s tím, že se o některém návrhu usnesení vůbec nehlasuje, a přesto se v zápise z jednání orgánů obce uvede jako přijaté usnesení, například usnesení "bere na vědomí", které znamená, že orgán obce příslušnou věc měl na pořadu jednání a obsahem se zabýval, ale ve věci nepřijal žádné další opatření nebo neuložil úkoly.
Usnesení je výsledkem jednání orgánu obce, a pokud je takto uvedeno, musí se o něm v souladu se zákonem o obcích hlasovat, bez ohledu na jeho obsah. Usnesení, o kterém orgán obce nehlasuje, není usnesením podle zákona o obcích.
Schválená usnesení mají účinek: normotvorný - usnesením se vydává právní předpis obce; konstitutivní - usnesením se zakládá určitá právní skutečnost; deklaratorní - usnesením se pouze konstatuje/bere na vědomí určitá skutečnost; nebo jsou aktem řízení.
Usnesení jsou podle obsahu: závazná; doporučující; evidenční; smíšená.
Podle délky platnosti mohou usnesení být: trvalá s pravidelným hodnocením; termínovaná.
Usnesení by podle možností mělo být: adresné; věcné; splnitelné, termínované, kontrolovatelné.
Změnit usnesení může v zásadě pouze ten orgán obce, který usnesení přijal, a to opět jen usnesením. Zrušit (revokovat) dříve přijaté usnesení může pouze ten orgán obce, který usnesení přijal, a to opět jen usnesením.
Podle § 84 odst. 5 zákona o obcích zastupitelstvo rozhoduje o zrušení usnesení rady, je-li mu věc předložena k rozhodnutí v případě, že starosta pozastavil výkon usnesení rady, neboť má za to, že je nesprávné.
POSTAVENÍ A ÚKOLY NÁVRHOVÉ KOMISE
Přesto, že se zákon o obcích o návrhové komisi nezmiňuje, řada zastupitelstev si návrhovou komisi pro přípravu návrhů usnesení zastupitelstva při zahájení svého zasedání zřizuje a volí její členy. Za členy návrhové komise jsou voleni zpravidla členové zastupitelstva, zapisovatelem návrhové komise se může určit zaměstnanec obce zařazený do obecního úřadu.
Postavení a úkoly návrhové komise lze vymezit v jednacím řádu zastupitelstva.
Návrhová komise může mít následující úkoly:
sleduje průběh jednání zastupitelstva a na závěr každého bodu k němu předloží návrh na usnesení nebo
sleduje průběh jednání zastupitelstva včetně průběhu hlasování k jednotlivým bodům pořadu jednání. Na závěr celého zasedání zastupitelstva sdělí výsledek své činnosti. Například:
Zpráva návrhové komise
Návrhová komise posoudila na svém jednání průběh dnešního zasedání zastupitelstva obce s tímto závěrem:
Návrhová komise sděluje, že v průběhu jednání zastupitelstva obce nebyly návrhové komisi doručeny žádné návrhy na změny nebo úpravy přijatých usnesení z dnešního zasedání ani nové návrhy usnesení, o kterých by mělo zastupitelstvo obce jednat a hlasovat.
Návrhová komise konstatuje, že usnesení k jednotlivým bodům programu projednaným na dnešním zasedání zastupitelstva kraje byla platně přijata.
(Pokud by byly návrhové komisi návrhy na změny nebo úpravy přijatých usnesení předloženy, zastupitelstvo obce by o nich jednalo se stanoviskem návrhové komise a s přihlédnutím k ustanovení § 94 odst. 2 zákona o obcích.)
nebo návrhová komise předloží na závěr jednání "souhrnný návrh usnesení zastupitelstva" k jednotlivým bodům projednaným na zasedání zastupitelstva, o kterém se hlasuje v celku. Zde však mohou nastat komplikace, některé již projednané a uzavřené body se mohou opět otevřít. Proto se tento způsob přijímání usnesení nedoporučuje.
Setkáváme se také s "dvojím hlasováním". Spočívá v tom, že po projednání příslušného bodu programu zastupitelstvo hlasuje o navrženém usnesení. Pokud pro návrh usnesení hlasuje nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva, je usnesení přijato. Praxí řady zastupitelstev je na závěr pořadu jednání zastupitelstva projednat tzv. souhrnný návrh usnesení zastupitelstva a o všech již přijatých usneseních se hlasuje znovu. Při takovém postupu by však mohla být platnost přijatých usnesení sporná, a to v případě, kdyby pro "souhrnný návrh usnesení zastupitelstva" nehlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva. Doporučujeme proto systém "dvojího hlasování" nepoužívat.
KONTROLA PLNĚNÍ USNESENÍ
Plnění usnesení zastupitelstva zabezpečuje rada; v obci, kde se rada nevolí, pak starosta. Při plnění tohoto úkolu rady je možno postupovat tak, že rada na své schůzi konané po zasedání zastupitelstva projedná a schválí opatření k zabezpečení plnění usnesení zastupitelstva, kterým stanoví zodpovědnost konkrétních osob za splnění usnesení včetně termínu splnění. Na své schůzi před dalším zasedáním zastupitelstva projedná rada informaci o kontrole plnění usnesení zastupitelstva a tuto informaci předloží zastupitelstvu.
Rada, výbory a komise si zabezpečují kontrolu plnění svých usnesení samy.
Na každém zasedání zastupitelstva a schůzi rady by měla být provedena kontrola plnění přijatých usnesení, která by měla obsahovat informaci o: splněných usneseních; usneseních, která jsou stále v plnění (tzv. průběžná kontrola), s případným stanovením termínu další kontroly; vyřazení nesplněných úkolů ze sledování kontroly jejich plnění pro jejich neaktuálnost nebo nemožnost plnění aj.
K informaci o plnění svých usnesení by měl příslušný orgán obce přijmout usnesení, kterým podanou informaci vezme na vědomí, nebo s ní souhlasí. Plnění usnesení zastupitelstva a rady dále kontroluje kontrolní výbor (§ 119 zákona o obcích).
ROZHODOVÁNÍ STAROSTY V OBCI, KDE SE RADA NEVOLÍ
V obci, kde se rada nevolí, vykonává její pravomoc starosta, pokud zákon o obcích nestanoví jinak.
Zákon o obcích výslovně nestanoví, jakou formou starosta vykonává pravomoc rady. Vzhledem ke skutečnosti, že jde o právní úkony, měly by být učiněny svobodně a vážně, určitě a srozumitelně a rovněž tak, aby nevznikly pochybnosti o tom, jaký úkon chtěl starosta učinit. Z těchto důvodů by tedy starosta měl, jak jsme již zmínili výše, učinit právní úkon písemně a vždy uvést, o výkon které pravomoci rady se jedná.
Tyto úkony by rovněž měly mít v obci jednotný název (opatření apod.), měly by být vzestupně číslovány (v každém kalendářním roce by začínala nová číselná řada) a měly by být uloženy a evidovány. Například:
OBEC ... název ...
starosta
O P A T Ř E N Í
č. xx/200...
Na základě ustanovení § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a podle ustanovení § 102 ... zákona o obcích
například
stanovím tato pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností
........................
.........text............
........................
V ..................... dne ..................
podpis otisk razítka s malým státním znakem
.............................. na jehož obvodu je označení obce a sídla obce
titul, jméno, příjmení
NĚKOLIK POZNÁMEK K DALŠÍM SOUVISEJÍCÍM OTÁZKÁM
K výborům zastupitelstva a komisím rady:
Výbory jako své iniciativní a kontrolní orgány může zřizovat zastupitelstvo; povinně zřizuje vždy výbor finanční a výbor kontrolní; za podmínek stanovených zákonem o obcích zřizuje výbor pro národnostní menšiny; v částech obce může zastupitelstvo zřídit osadní nebo místní výbory.
Předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva - § 117 odst. 4 zákona o obcích - (výjimkou je osadní/místní výbor: předsedu zvolí zastupitelstvo z řad členů osadního nebo místního výboru).
Komise jako své iniciativní a poradní orgány zřizuje rada; předseda komise nemusí být členem zastupitelstva. Zákon o obcích nemá ustanovení o tom, zda činnost výborů a komisí končí současně s ukončením volebního období zastupitelstev obcí - nestanoví nic o obecném zániku členství v nich.
V řadě obcí zastupitelstvo a rada zřizují výbory a komise na konkrétní volební období, tj. například zřizují finanční výbor na volební období 2006 až 2010; v tomto případě jde o zřízení výboru na dobu určitou a výbor končí současně se skončením volebního období; nebo zastupitelstvo v jednacím řádu výborů přímo stanoví, že funkce člena výboru zaniká skončením volebního období; nebo zastupitelstvo na "závěrečném" zasedání zastupitelstva výbory v souladu s ustanovením § 84 odst. 2 písm. m) zákona o obcích zruší a členy odvolá z funkce.
Obdobně lze postupovat u komisí rady. Pokud není vymezena doba, na kterou se výbory nebo komise zřizují, pak podle našeho názoru v činnosti pokračují dále a zastupitelstvo nebo rada by odvolávalo(a) - volilo(a)/jmenovalo(a) podle potřeby předsedy nebo členy výborů či komisí.
K zápisu ze zasedání zastupitelstva:
O průběhu zasedání zastupitelstva se podle § 95 zákona o obcích pořizuje zápis. Zápis dosvědčuje průběh zasedání a obsah usnesení. Je vhodné, aby jeho součástí byla podepsaná listina přítomných.
V zápisu se zpravidla uvádí: den a místo zasedání; hodina zahájení a skončení; jména určených ověřovatelů zápisu; počet přítomných členů zastupitelstva, jména omluvených i neomluvených členů zastupitelstva; schválený program zasedání; průběh rozpravy, včetně jmen řečníků; průběh a výsledek hlasování; další skutečnosti, které by se podle rozhodnutí členů zastupitelstva měly stát součástí zápisu; přijatá usnesení; jméno zapisovatelky; datum pořízení zápisu.
Zápis podepisuje starosta (místostarosta) a určení ověřovatelé. Zápis je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání a musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. O námitkách člena zastupitelstva proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva.
Seznam dokumentů povinně vydávaných obcí podle zákona o obcích:
Jednací řád zastupitelstva (§ 96 zákona o obcích); Jednací řád rady (§ 101 odst. 4 zákona o obcích); Zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva /§ 84 odst. 2 písm. u) zákona o obcích/; Organizační řád obecního úřadu /§ 102 odst. 2 písm. o) zákona o obcích/; Pracovní řád obecního úřadu /§ 110 odst. 4 písm. e) zákona o obcích/; Spisový řád a skartační plán /§ 110 odst. 4 písm. e) zákona o obcích/; Pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností /§ 102 odst. 2 písm. n) zákona o obcích/.
K úkolům zastupitelstva na začátku nového volebního období:
1. Členům zastupitelstva, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni a jsou-li v pracovním poměru, určit rozsah doby potřebné pro výkon funkce (§ 71 odst. 4 zákona o obcích).
/Nový zákoník práce, který bude účinný od 1. 1. 2007, stanoví, že zaměstnanci, který vykonává veřejnou funkci vedle plnění povinností vyplývajících z pracovního poměru, může být z důvodu výkonu veřejné funkce poskytnuto pracovní volno v rozsahu nejvýše 20 pracovních dnů (směn) v kalendářním roce - pozn. autorů./
2. Neuvolněným členům zastupitelstva, kteří nejsou v pracovním poměru nebo jiném obdobném poměru, poskytuje obec ze svých rozpočtových prostředků náhradu výdělku ušlého v souvislosti s výkonem jejich funkce paušální částkou, jejíž výši stanoví zastupitelstvo vždy na příslušný kalendářní rok (§ 71 odst. 4 zákona o obcích).
3. Delegovat zástupce obce na valné hromady obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast (mimo těch, ve kterých je obec jediným společníkem) - a to buď na konkrétní valné hromady, nebo na valné hromady obchodních společností na celé volební období včetně jmenování náhradníků - § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích.
4. Stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva (lze poskytnout měsíční odměnu až do výše souhrnu odměn za jednotlivé funkce) - viz § 84 odst. 2 písm. o) ve spojení s § 77 odst. 3 písm. b) zákona o obcích.
5. Stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva - § 84 odst. 2 písm. u) zákona o obcích.
Starosta plní podle § 103 odst. 4 písm. i) zákona o obcích obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu.
Za tímto účelem může například vydat Pokyn starosty, jehož obsahem může být: určení pracovní doby a její evidence; vysílání na pracovní cesty; používání motorových vozidel ve vlastnictví obce; ustanovení o čerpání dovolené; termín a způsob výplaty odměn uvolněným členům zastupitelstva a platu tajemníkovi obecního úřadu; organizace a financování stravování; bezpečnost a ochrana zdraví při práci; požární ochrana.
Zvážit uspořádání semináře pro členy zastupitelstva s výkladem zákona o obcích a souvisejících právních předpisů.
Miroslav Býma
Pavla Samková
odbor právní a organizační Krajského úřadu Moravskoslezského kraje
