Nařízení nebo vyhláška? Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, (obecní zřízení) přinesl ve srovnání s předchozí právní úpravou (zákonem č. 367/1990 Sb.) několik podstatných změn. Jednou z nich je, že terminologicky rozlišuje mezi právními předpisy obce v samostatné a v přenesené působnosti. První...
Nařízení nebo vyhláška?
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, (obecní zřízení) přinesl ve srovnání s předchozí právní úpravou (zákonem č. 367/1990 Sb.) několik podstatných změn. Jednou z nich je, že terminologicky rozlišuje mezi právními předpisy obce v samostatné a v přenesené působnosti. První označuje v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR názvem "obecně závazná vyhláška", pro druhé zavádí zcela nové označení "nařízení obce" (§ 11).
Tato diferenciace by měla napříště odstranit pochybnosti spojené s některými ustanoveními zvláštních zákonů, která zmocňovala obce k vydávání obecně závazných vyhlášek (OZV), ale nestanovila výslovně, má-li jít o obecně závazné vyhlášky v samostatné či přenesené působnosti. To byl případ § 20 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikací (až do novely provedené zákonem č. 102/2000 Sb.) nebo § 21 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, (až do novely provedené zákonem č. 150/2000 Sb.).
Zákonodárce bude muset kvůli této nové úpravě napříště jednoznačně určit, směřuje-li zmocnění k vydání právního předpisu obce do její samostatné či do přenesené působnosti.
Nepřímá novela
Problémem této (pro praxi orgánů obcí jistě velmi přínosné právní úpravy) je skutečnost, že k § 11 zákona o obcích neexistuje v zákoně č. 128/2000 Sb. žádné přechodné ustanovení a ani v rámci zákona č. 132/2000 Sb. nedošlo ke změně těch ustanovení zvláštních zákonů, která obce zmocňovala (a zmocňují) k vydávání obecně závazných vyhlášek (v přenesené působnosti). Vzniká tak otázka, jak se k těmto ustanovením stavět a jaké vlastně mohou obce na jejich základě vydávat právní předpisy.
Zákon o obcích v § 11 vyhrazuje pro právní předpisy obce vydávané v přenesené působnosti název "nařízení obce", což znamená, že obec v současné době nemůže vydávat právní předpisy v přenesené působnosti, které by byly označeny jako "obecně závazné vyhlášky". Ustanovení § 11 zákona o obcích lze proto chápat jako nepřímou novelu těch ustanovení zvláštních zákonů, která zmocňovala obce k vydávání obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti (viz např. § 18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), 4a odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen nebo § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě v ochraně ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování).
Toto pojetí, tedy pojetí nepřímé novely, se v obdobné situaci týkající se tentokrát okresních úřadů uplatnilo i v roce 1994. Zákon č. 254/1994 Sb. stejným způsobem změnil název právních předpisů vydávaných okresními úřady (i zde došlo k nahrazení pojmu "obecně závazná vyhláška" pojmem "nařízení okresního úřadu") bez toho, že by obsahoval přechodné ustanovení nebo že by došlo ke změně jednotlivých zmocňovacích ustanovení zvláštních zákonů (např. zákon č. 265/1991 Sb. v § 4 odst. 1 ještě dnes zmocňuje okresní úřady k vydávání obecně závazných vyhlášek, a nikoliv nařízení okresního úřadu, aniž by bylo známo, že by tato skutečnost vyvolávala v praxi problémy).
Lze proto učinit závěr, že v případech, kdy jsou obce zvláštními zákony zmocněny k vydávání obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti, budou po účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. vydávat právní předpisy nesoucí označení "nařízení obce".
Nejednoznačné případy
Navzdory tomu zůstávají problémem ta ustanovení zvláštních zákonů, jež výslovně nestanovila nebo z nich alespoň jednoznačně nevyplývalo, že zmocňují obce k vydávání obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti (viz např. § 6 odst. 4 písm. b) a § 11 odst. 3 písm. a) a b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, § 27 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, § 46 písm. b) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči nebo § 5 odst. 7 zákona č. 86/1995 Sb., o ochraně ozónové vrstvy Země).
Nový zákon o obcích pro tyto případy, kdy působnost obce není jednoznačně stanovena, obsahuje řešení, a sice § 8. Podle něho v případě, kdy zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, zda jde o působnost samostatnou či přenesenou, jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti obcí, ovšem na zvláštní zákony platné ke dni nabytí účinnosti nového zákona o obcích se toto ustanovení použije až od 1. 1. 2003 (§ 152 odst. 1 zákona o obcích).
Jestliže nový zákon o obcích zavedením nové terminologie odstranil problémy s určením typu působnosti obce při vydávání právních předpisů u těch zákonů, které budou vydány po 12. 11. 2000, nepodařilo se mu to v případě zákonů platných ke dni jeho účinnosti. V těchto nejednoznačných případech (nedojde-li samozřejmě ke změně takového zákona) bude proto až do 1. 1. 2003 nutné pro každé takové jednotlivé zmocňovací ustanovení dovozovat výkladem, zda se na jeho základě má vydat právní předpis v samostatné či přenesené působnosti obce.
Nelze totiž a priori vycházet z opačného výkladového pravidla, než jaké obsahuje § 8 zákona o obcích a tvrdit, že v případech, kdy působnost není výslovně stanovena, jedná se až do 1. 1. 2003 automaticky o působnost přenesenou. Takový závěr nemá totiž žádnou oporu v zákoně.
Příklad potíží
Praktickým příkladem těchto potíží je zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, který zmocňuje v § 6 odst. 4 písm. b) a § 11 odst. 3 písm. a) a b) obce k vydávání obecně závazných vyhlášek, jimiž se stanoví koeficienty pro výpočet této daně. V minulosti převládal diskutabilní názor, že se jedná o OZV v přenesené působnosti. Zákon o dani z nemovitostí ale podle svého § 1 upravuje daň z pozemků a daň ze staveb, nikoliv výkon státní správy. Rozhodováním o výši těchto koeficientů obec zároveň rozhoduje o výši části příjmů rozpočtu obce (srov. dříve § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 576/1990 Sb., dnes § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 243/2000 Sb.) obdobně jako v případě stanovování sazeb místních poplatků podle zákona č. 565/1990 Sb.
Pravomoc ovlivňovat výši příjmů rozpočtu obce je jednou z forem péče o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb občanů obce podle § 35 odst. 2 věta druhá zákona o obcích (jde o zajišťování prostředků na provádění těchto činností), což je výkon samostatné působnosti. Obecně závazné vyhlášky podle zákona o dani z nemovitostí jsou proto právními předpisy obcí v samostatné působnosti, k jejichž schválení je příslušné zastupitelstvo obce (§ 84 odst. 2 písm. i) zákona o obcích).
Zbývá odpovědět na otázku, jak je to s obecně závaznými vyhláškami vydanými na základě zákona o dani z nemovitostí, které obce dříve vydaly jako obecně závazné vyhlášky v přenesené působnosti. Tyto OZV jsou samozřejmě i nadále platné a účinné až do okamžiku, než budou zákonem stanoveným způsobem zrušeny, a to s ohledem na zásadu presumpce správnosti veřejnoprávních aktů.
Definice působnosti
V případě, že zákon výslovně nestanoví, zda určitá záležitost (tedy i vydávání právních předpisů obce) spadá do oblasti samosprávy či státní správy, je třeba si při výkladu příslušných ustanovení (až do 1. 1. 2003) vždy nejprve ujasnit, kudy vede dělící čára mezi samostatnou a přenesenou působností obce. Samostatnou působnost obce definuje zákon o obcích v § 35 odst. 1 jako "spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon".
Podle § 35 odst. 2 patří do samostatné působnosti obce zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102 zákona o obcích, s výjimkou vydávání nařízení obce, přičemž obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů (jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku).
Citovaná ustanovení obecního zřízení je pak nutno vždy vykládat v souladu s příslušnými ustanoveními hlavy sedmé Ústavy ČR obsahujícími základní principy územní samosprávy, a to zejména čl. 105 a čl. 104 odst. 1 a 2. Podle čl. 105 lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, což znamená, že zákon musí (s ohledem na zásadu právní jistoty vyplývající z čl. 1 Ústavy) stanovit výslovně, že se v daném případě, kdy dochází jeho prostřednictvím k rozšíření působnosti obce, jedná o výkon státní správy, resp. tato skutečnost musí být alespoň nade vší pochybnost zřejmá ze smyslu, účelu, systematiky a předmětu úpravy příslušného zákona.
V opačném případě, tzn. není-li působnost obce jednoznačně definována, resp. není-li ze zákona zřejmá, platí, že se jedná o samostatnou působnost obce. To plyne i z čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR. Podle něho působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem a čl. 104 odst. 2 Ústavy ČR, podle něhož zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Z toho se ve vztahu k cit. čl. 105 podává, že do samosprávy obce patří vše, co je zákonem svěřeno obci a není výslovně uvedeno, resp. není-li nepochybné, že to je výkon státní správy (srov. např. Z. Koudelka: Obecně závazné vyhlášky, Brno 1998, s. 28-29, P. Zářecký: Úprava územní samosprávy v Ústavě České republiky, Správní právo 4/1993, s. 213).
Je třeba v této souvislosti odkázat též na konstantní judikaturu Ústavního soudu, který v několika nálezech zopakoval, že "v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem." (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 6, 1997, str. 203). Tento názor Ústavního soudu je třeba vztáhnout i na výklad těch ustanovení zvláštních zákonů, o nichž byla výše řeč.
Josef Vedral,
Kancelář Svazu měst a obcí ČR
Lze proto učinit závěr, že v případech, kdy jsou obce zvláštními zákony zmocněny k vydávání obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti, budou po účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. vydávat právní předpisy nesoucí označení "nařízení obce".
