Před zhruba třemi roky zvažovalo ministerstvo financí řešení problematiky platební neschopnosti obcí, přičemž v rámci odborné diskuse s ministerstvem spravedlnosti převážil názor, že by tato oblast právních vztahů měla být řešena v režimu zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, ve...
Před zhruba třemi roky zvažovalo ministerstvo financí řešení problematiky platební neschopnosti obcí, přičemž v rámci odborné diskuse s ministerstvem spravedlnosti převážil názor, že by tato oblast právních vztahů měla být řešena v režimu zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen IZ).
Jako jeden z hlavních důvodů, proč by měla být tato problematika řešena, bylo vedle jiného uváděno i to, že orgány obcí neumí v mnoha případech zadluženost své obce řešit a že v návaznosti na státní rozpočet je více než žádoucí, aby nedocházelo v tomto směru k jakýmkoli nežádoucím výkyvům. Současně s tím bylo deklarováno, že všechna tato zamýšlená opatření by měla kromě jiného též směřovat i k celkovému poklesu zadlužení jednotlivých obcí.
Diskuse však nebyla dovedena k nějakému konkrétnímu legislativnímu návrhu a dosud poslední novela IZ, která byla provedena zákonem č. 294/2013 Sb. a nabyla účinnosti k 1.1. 2014, tuto oblast zcela opomenula. Nezaškodí proto pár krátkých úvah o tom, jak nahlížet na některé problémy související s možným úpadkem obce, zda lze tento úpadek vůbec řešit v režimu stávajícího IZ a které další problémy se mohou v souvislosti s touto oblastí českého práva při jeho řešení objevit.
HOSPODAŘENÍ OBCÍ V KONTEXTU S PROBLEMATIKOU ÚPADKU UPRAVENOU V IZ
Není žádným tajemstvím, že základním pravidlem, které upravuje hospodaření obcí se svým majetkem, je zásada, že majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně, v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Dále platí, že obec musí předem zveřejnit svůj záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo jej poskytnout jako výpůjčku. V případech stanovených zákonem (bezúplatný převod či přechod movitých věcí, práv a nemovitých věcí na obec a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku) si stát může vyhradit stanovení podmínek pro hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Obec je současně s tím povinna dát přezkoumat hospodaření za uplynulý kalendářní rok příslušným krajským úřadem nebo auditorem. Pokud by tak neučinila, hrozí jí citelná pokuta.
Z výše uvedeného vyplývá, že principiálně nelze obci upřít právo na žádný druh majetku, což v případě obcí budou zejména - jak již naznačeno shora - movité věci, nemovité věci, byty a nebytové prostory, které spoluvlastní, majetková práva (zejména pohledávky), která vznikla z činnosti obce, jakož i jejích organizačních složek, anebo souvisejí s hmotným majetkem, který obec vlastní nebo spoluvlastní, a také jiné majetkové hodnoty, které vznikly z činnosti obce, jakož i z činnosti jejích organizačních složek anebo souvisejí s hmotným majetkem, který obec vlastní nebo spoluvlastní. Obec svůj majetek používá zejména k plnění svých funkcí a úkolů. V kostce řečeno, jde o to, že pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů, přičemž při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Z hlediska platného práva je proto obec při nabývání svého majetku omezena jen dodržováním platných zákonů a současně s tím by mělo být i respektováno to, že by měla mít minimálně tolik majetku a v takovém rozsahu, druhu a kvalitě, který jí umožní řádně a efektivně plnit její funkce a úkoly, potažmo poskytovat občanům a jiným subjektům služby, k nimž je povinna.1) V majetkové sféře obce lze dále mluvit taktéž o majetkových právech příspěvkových organizací, přičemž tyto příspěvkové organizace mají majetková práva vymezená jim při zřízení ve smyslu § 27 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.
Budeme-li hovořit o tzv. obecních dluzích, máme na mysli sumu všech půjček, úvěrů, vydaných směnek a emitovaných dluhopisů municipality se splatností delší než jeden rok. Do těchto dluhů jsou zahrnuty i dluhy vnitřních organizačních jednotek obce a příspěvkových organizací obce. Vedle této evidované formy dluhu existuje i forma skrytá, která je představována zárukami za půjčky cizím subjektům. Důležitým faktorem, který není radno přehlížet, je absolutní výše dluhu, účel využití těchto finančních prostředků nebo míra zadluženosti (tj. podíl celkového dluhu obce na celkových příjmech obce). Dluh obce je součástí veřejného dluhu, kam patří rovněž dluh státu a státních fondů.2)
Jak bývá nezřídka upozorňováno, při vyhodnocování hrozícího úpadku nebo úpadku nestačí vycházet toliko z údajů účetní závěrky, ale je třeba se podívat a pracovat i s měsíčním nebo týdenním přehledem o peněžních tocích, které jsou důležitým zdrojem informací pro operativní řízení. Současně je však třeba respektovat i fakt, že signálem těžkostí účetní jednotky v rovině výpadků v platební kázni nebo předlužení nebývají většinou až následné informace z účetní závěrky, nýbrž objektivní, popř. subjektivní hlediska platební neschopnosti. V případě obce by např. objektivním hlediskem platební neschopnosti mohla být existence dvou a více věřitelů se splatnými pohledávkami 30 dnů po lhůtě splatnosti a subjektivním hlediskem neschopnost obce tyto dluhy uhradit ze svých finančních prostředků.3)
Jedná-li se tedy o obecní majetek, pak obec stíhá povinnost vést tento majetek v evidenci, tj. o něm účtovat. Obce a jejich příspěvkové organizace jsou totiž účetními jednotkami. V tomto ohledu by neměl být větší problém, leč v případě majetku tzv. zvláštní povahy může jistý problém nastat. O tomto majetku se již neúčtuje, ale vede se o něm jen operativní evidence nebo evidence podle zvláštních předpisů - např. dle zákona č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy.
V souvislosti s problematikou úpadku obcí bývá zmiňován čl. 100 Ústavy ČR, který dává územním společenstvím občanů právo na samosprávu. V daném kontextu nutno nejdříve odpovědět na otázku, co se pod pojmem »právo na samosprávu« fakticky rozumí. Odborná veřejnost podává různý výčet definic vázajících se k tomuto pojmu, leč základní shoda panuje v tom, že součástí tohoto práva je i rozhodování o nakládání s obecním majetkem či sestavování vlastního rozpočtu.4)
V návaznosti na toto vymezení bývá proto připomínáno, že v případě úpadku dochází ke značnému omezení tohoto ústavně garantovaného práva - a to i na několik desítek let. Stát, resp. jeho politická reprezentace, by proto měla hledat odpovídající řešení tohoto nežádoucího stavu. Přitom nutno připomenout, že mezi běžné způsoby nakládání s majetkem obce náleží převody (zcizování) věcí, jakož i bytů a nebytových prostor z vlastnictví obce do vlastnictví fyzických nebo právnických osob - a to ať již na základě kupní, směnné smlouvy anebo smlouvy darovací, popř. smlouvy o převodu. Obecně přitom platí pravidlo, že věci ve vlastnictví obce je možno prodávat při zabezpečení hospodaření podle schváleného rozpočtu radou obce. Jinak smluvně lze převádět v zásadě jen tehdy, pokud jde o věci, které jsou pro obec trvale nepotřebné. Vedle toho nutno poznamenat, že příspěvkovým organizacím obce není v zásadě povoleno poskytovat dary (např. převádět peníze z majetku zřizovatele) jiným subjektům, přičemž výjimku z této zásady představují pouze obvyklé peněžité nebo věcné dary zaměstnancům nebo jiným osobám z fondu kulturních a sociálních potřeb. Podíváme-li se na problematiku nakládání s pohledávkami nebo jinými majetkovými právy a majetkovými hodnotami obce, zjistíme, že zde neexistuje žádná ucelená úprava, což však nezbavuje kompetentní orgán obce povinnosti jednat v těchto věcech s péčí řádného hospodáře.5)
JAKÉ JE TEDY MOŽNÉ ŘEŠENÍ ÚPADKU OBCE?
Převážil-li by názor, že ekonomicky nežádoucí situaci obce je nutno řešit v režimu IZ, netřeba příliš diskutovat o tom, že pravomoci orgánů obce by byly bezesporu postiženy účinky spojenými se zahájením insolvenčního řízení. V rámci diskusí, které se na úrovni ministerstva financí a ministerstva spravedlnosti před necelými třemi lety vedly, byla řešena i otázka, zda by řešení úpadku obce podléhalo pravomoci moci soudní, anebo výkonné. Ministerstvo financí zastávalo názor, že by se tak mělo dít pod pravomocí moci soudní. Z toho důvodu přicházejí v úvahu coby možná řešení tři následující způsoby:
V případě vzniku úpadku obce by nastoupilo řešení, které by spočívalo v tom, že majetek obce by byl rozprodán k uspokojení pohledávek jejích věřitelů, avšak o tomto prodeji by nerozhodoval insolvenční správce, nýbrž samotní věřitelé. Tato varianta svým způsobem připomíná likvidační formu řešení úpadku - tj. konkurs. Za situace, kdy by byl zvolen tento legislativní nástroj s jistými modifikacemi, by to však znamenalo, že by se musela i změnit právní úprava v zákoně o obcích. Došlo-li by totiž k prodeji majetku obce, přičemž majetek obce by tvořil majetkovou podstatu dlužníka - obce, musela by obec projít nejen insolvenčním řízením, ale pokud by po zrušení konkursu zbyl ještě nějaký majetek v rámci obvyklých pravidel pro obchodní korporace (společnosti), musela by následovat ještě i likvidace. V souhrnu by bylo nutno na tato specifika pamatovat i ve vztahu k tomuto řízení. Samotným výsledkem tohoto procesu by byla faktická likvidace obce a její následný zánik - pomineme-li možnost, že by byl její majetek v rámci konkursu např. převeden na právního nástupce. Již z tohoto stručného výčtu parametrů je však více než zřejmé, že takováto forma řešení úpadku nebude jistě ze strany představitelů samosprávy, ale koneckonců ani občanů, příliš preferována.
Druhou z možností je, že by byla zvolena jakási obdoba dnes známého oddlužení, která by byla svým způsobem modifikována pro potřeby obcí s tím, že od zjištění úpadku obce by již nedocházelo k navyšování jejích dluhů o sankční platby a obec by musela v pětileté lhůtě uhradit minimálně 30 % svého dluhu. I když je toto druhé řešení bezesporu vůči potřebám obcí vstřícnější, má i svoje úskalí. Jednak je otázkou, zda by obec splnila základní parametr, tj. že oddlužení je v současné době spíše pro bývalé než aktivní podnikatele a obec se svým majetkem často aktivně podniká. Vedle toho třeba dodat, že by bylo opět nutno rozhodnout, zda by se obec oddlužovala oběma formami oddlužení, tj. jak splátkovým kalendářem, tak i zpeněžením majetkové podstaty, anebo by byla zvolena zásadně jen jedna forma oddlužení. V případě obce by však bylo leckdy namístě, aby oddlužení bylo realizováno kombinovaně, tj. oběma formami současně. V případě současného pojetí oddlužení by však snahám řešit ekonomické problémy českých obcí bránila i ta skutečnost, že v případě oddlužení jsou realizovány zejména zájmy sociální a snaha o maximalizaci dlouhodobého užitku,6) které směřují spíše k jednotlivci - fyzické osobě - než k územnímu společenství občanů.
Poslední z možností je, že by pro řešení ekonomických těžkostí obcí byla s ohledem na specifika problematiky přijata zvláštní právní úprava - obdoba toho, co dnes IZ zná např. pro úpadky bank a jiných peněžních institucí. Tato varianta by musela být z pochopitelných důvodů ještě šířeji diskutována.
I když stávající právo - jak již uvedeno shora - legislativní nástroj pro řešení úpadku obcí nezná, neznamená to, že ministerstvo financí nemá dostatek preventivních nástrojů k tomu, aby včas neodhalilo nežádoucí ekonomický vývoj té které obce. Spíše jde o to, jak těchto nástrojů v praxi využívá. Využití by proto mělo být optimální - a to minimálně do doby, než se rezorty financí, spravedlnosti a vnitra eventuálně dohodnou, jak legislativně tuto problematiku ošetřit tak, aby byla uchopitelná i pro představitele samosprávy, resp. svazu měst a obcí.
ZÁVĚREM
Řešení tohoto stavu by mělo být hledáno průběžně, jelikož nadměrné zadlužování obcí je problémem výrazným a nelze jej dlouhodobě přehlížet - už i z hlediska celkového hospodaření státu. Ať již bude nakonec zvoleno jakékoli z uvedených řešení - anebo zvolen dosud neznámý a nový přístup -, problém může vykrystalizovat v situaci, kdy je obec v úpadku, nejsou zvoleny její orgány a dlouhodobě se nedaří ustavit její zastupitelstvo. V takovém případě by se sice tento problém možná dal krátkodobě překlenout dosazením specializovaného finančního správce na podnět ministerstva financí v součinnosti s ministerstvem vnitra, avšak ani takovéto řešení nedává záruku dlouhodobosti a stability.
Poznámky:
1) Havlan, P. Veřejný majetek. Brno: Masarykova univerzita, 2008, str. 43 a násl.
2) Mates, Wokoun a kol. Malá encyklopedie regionalistiky a veřejné správy. Praha: Prospektrum, s. r. o., 2001, str. 20
3) Březinová, H. Ekonomické aspekty insolvenčního zákona. Praha: Bova Polygon, 2009, str. 128 a násl.
4) Dušek, L. Co je obsahem práva na samosprávu a komu takové právo náleží? In: Výkonná a soudní moc v demokratickém právním státě. Praha: Leges, s. r. o., 2012, str. 38 a násl.
5) viz pozn. pod č. 1, str. 115 a násl.
6) Hásová, J. a kol. Insolvenční zákon. Komentář. 2. vydání. Praha: C.H. Beck, 2014, str. 4-5 a k tomu viz např. i rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3271/13
Mgr. PETR TARANDA
