Článek Upozorňujeme na změny v pravidlech územních rozpočtů zveřejněný v Moderní obci č. 2/ 2009, str. 8-9 se zabýval novou právní úpravou, kterou přináší zákon č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další...
Článek Upozorňujeme na změny v pravidlech územních rozpočtů zveřejněný v Moderní obci č. 2/ 2009, str. 8-9 se zabýval novou právní úpravou, kterou přináší zákon č. 477/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále také jen novela). Tato novela tzv. malých rozpočtových pravidel, která se bezprostředně dotkne každé obce či kraje, s sebou přináší celou řadu diskusních ustanovení. Je proto namístě alespoň ve stručnosti na některá z nich upozornit.
PORUŠENÍ ROZPOČTOVÉ KÁZNĚ
Jedním z okruhů otázek, u nichž lze očekávat aplikační komplikace, je problematika porušení rozpočtové kázně. Nově je porušení rozpočtové kázně definováno jako každé ne-oprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu obce. Neoprávněné použití je takové, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty. Rovněž neoprávněným použitím se výslovně rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity. Zadržením peněžních prostředků je pak porušení povinnosti jejich vrácení ve stanoveném termínu. Osoby nebo organizační složky státu (které nejsou právnickými osobami1)), které se dopustily porušení rozpočtové kázně, jsou povinny provést odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu, z něhož jí byly peněžní prostředky poskytnuty, tj. v našem případě do rozpočtu obce. O uložení odvodu v případě obcí rozhoduje v samostatné působnosti, jak novela výslovně stanoví, obecní úřad. Ten také rozhoduje na základě písemné žádosti o prominutí či částečném prominutí povinnosti odvodu případného penále (viz § 22 odst. 6), jsou-li pro takové rozhodnutí důvody "hodné zvláštního zřetele". Správa odvodů se řídí zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Rozhodnutí obecních úřadů má podle § 22 odst. 8 novely "přezkoumávat" příslušný krajský úřad v přenesené působnosti. V tomto případě mohou nastat první komplikace.
V již citovaném ustanovení § 22 odst. 8 se totiž dále říká, že "správní orgán při přezkoumávání rozhodnutí podle odstavce 7 může rozhodnutí pouze zrušit nebo zrušit a vrátit k novému projednání." /K tomu srovnej, jak se zákonodárce vypořádal se stejnou situací ve vztahu k rozhodnutím vydávaným obcemi v samostatné působnosti podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, viz jeho § 90 odst. 1 písm. c)/. Výčet možností postupu přezkoumávajícího správního orgánu je - soudě podle použitého výrazu "pouze" - taxativní. Zdá se tak, že zákonodárce zapomněl na možnost potvrzení správného rozhodnutí, respektive (v nadsázce) nepočítal s tím, že by obecní úřady "uměly" vydat bezvadné rozhodnutí.
Co všechno však lze považovat za peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu obce, respektive na základě jakých všech právních skutečností mohou být peněžní prostředky obce poskytnuty ve smyslu § 22 odst. 1 novely? Samotný text předpisu umožňuje i takový výklad, že poskytnutím peněžních prostředků je například poskytnutí půjčky na základě smlouvy uzavřené "v režimu" občanského zákoníku, tedy případ, kdy i obec vystupuje jako zásadně "rovný" účastník soukromoprávního vztahu, tj. nikoliv z pozice mocenské. Porušení takové smlouvy by pak mělo být mocenskými prostředky jednostranně řešeno jedním ze smluvníků, tj. obcí, která by autoritativně formou rozhodnutí vydaného podle zákona o správě daní a poplatků uložila svému smluvnímu partnerovi odvod do vlastního rozpočtu. Ten by samozřejmě měl možnost se vůči takovému rozhodnutí odvolat, o odvolání by rozhodoval krajský úřad v přenesené působnosti. Obec však již takovou možnost nemá. Celou záležitost je nutné vnímat i v souvislosti s možností dovolávat se ochrany svých práv vyplývajících například i z občanskoprávních vztahů v občanském soudním řízení (viz § 7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého by v případě řešení dané věci jako "porušení rozpočtové kázně" podle zákona č. 250/2000 Sb., ve znění novely nebyla dána příslušnost obecného soudu k rozhodnutí daného sporu). Podobně pro obec bude pravděpodobně nemožné domoci se přezkoumání shora zmiňovaných rozhodnutí krajského úřadu v soudním řízení správním. Obec jako právnická osoba, která není účastníkem daného řízení, nebude aktivně procesně legitimována k podání žaloby. Pokud zákonodárce chtěl upravit tímto režimem správu prostředků poskytnutých z rozpočtu obce na základě "veřejnoprávních" titulů, měl to v textu předpisu dát najevo zřetelněji.
PŘÍSPĚVKOVÉ ORGANIZACE
Komentovanou novelou dává zákonodárce zapravdu názorům, že příspěvková organizace celku územní samosprávy, jako právnická osoba svého druhu, na rozdíl od příspěvkových organizací státu, není formou přechodnou2). Otázkou však je, zda novela byla "krokem tím správným směrem".
Novela výslovně stanoví, že příspěvková organizace celku územní samosprávy může nabývat majetek do svého vlastnictví. Tímto způsobem chtěl zákonodárce pravděpodobně odstranit dlouhodobě trvající nejasnosti (spory) ohledně vlastnické způsobilosti těchto právnických osob3). Novela podává taxativní výčet způsobů, jimiž příspěvková organizace může nabývat majetek do svého vlastnictví, vždy však jen, je-li potřebný k výkonu činnosti, pro kterou byla zřízena.
Ve stručnosti: Příspěvková organizace může nabývat majetek do svého vlastnictví v zásadě jen za předpokladu, že jí to "dovolí" zřizovatel. Tuto poněkud neobvyklou konstrukci (relativizující "vlastnickou způsobilost" dané právnické osoby) dále novela rozvádí. Platí, že pokud se stane majetek, který příspěvková organizace nabyla bezúplatným převodem od svého zřizovatele pro ni trvale nepotřebným, je povinna ho nabídnout bezúplatně svému zřizovateli. Když ho ten nepřijme, může být takový majetek ve vlastnictví příspěvkové organizace po předchozím písemném souhlasu převeden jiné osobě za podmínek stanovených zřizovatelem. U převodů majetku ve vlastnictví příspěvkové organizace jí nabytém jiným způsobem, byť k tomu byl nutný předchozí písemný souhlas zřizovatele, se takové pravidlo již neuplatní.
Obecně stále platí, že příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, ten je pak oprávněn stanovit (zřejmě ve zřizovací listině příspěvkové organizace), ve kterých případech je k nabytí takového majetku třeba jeho předchozího písemného souhlasu. Jestliže si zřizovatel vyhradí svůj předchozí souhlas s nabytím určitého majetku, je povinen o tom předem učinit oznámení v Ústředním věstníku České republiky. Praktičnost takového řešení, hlavně s ohledem na právní jistotu subjektů vstupujících do právních vztahů s příspěvkovou organizací, se nejeví jako ideální.
PŘEDCHOZÍ SOUHLAS
K povaze předchozího souhlasu, o jehož udělení bude rozhodovat rada obce při výkonu zřizovatelských funkcí ve smyslu § 102 odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, stanovuje nový § 39b tzv. malých rozpočtových pravidel zhruba následující: Předchozí souhlas zřizovatele se vždy poskytuje pro jeden právní úkon, jehož je také součástí (zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů tady vystupuje jako zákon zvláštní k občanskému zákoníku, který jinak náležitosti právních úkonů obecně vymezuje). Toto pravidlo nemusí v určitých případech platit (viz § 39b odst. 1 novely). Učiní-li příspěvková organizace právní úkon, k jehož realizaci zákon nebo ve stanoveném případě zřizovatel vyžadují předchozí písemný souhlas (zatímco v § 27 se mluví o "předchozím písemném souhlasu", § 39b hovoří o "předchozím souhlasu", z kontextu je však zřejmé, že jde o totéž) bez takové- ho souhlasu, je daný právní úkon neplat- ný (z povahy věci vyplývá, že absolutně neplatný).
Jako velmi problematické se jeví ustanovení § 39b odst. 2, které stanoví, že do doby, než právní úkon (tj. právní úkon příspěvkové organizace, ke kterému je zákonem nebo zřizovatelem vyžadován předchozí písemný souhlas) nabude účinnosti, lze předchozí souhlas dodatečně odejmout, jestliže po jeho vydání vyjdou najevo podstatné skutečnosti, které nebyly známy v době rozhodování a měly by na výsledek rozhodnutí podstatný vliv. Toto ustanovení přinese celou řadu komplikací.
Nabízí se několik otázek, například co jsou to "podstatné skutečnosti", zda bude takové rozhodnutí o existenci "podstatných skutečností" nějak přezkoumatelné, nebo zda bude de facto na libovůli zřizovatele, zda a jak dlouho bude právní úkon příspěvkové organizace platný atd. Zákonodárce si zřejmě příliš nelámal hlavu s otázkami právní jistoty subjektů, s nimiž bude příspěvková organizace vstupovat do právních vztahů, o koncepčnosti řešení dané problematiky nemluvě.
Novela kromě zmíněných změn přináší řadu dalších. Co ale nepřináší, aspoň jak se lze zatím domnívat, je jistota vyplývající z jednoznačných formulací a také koncepční řešení právnických osob zřizovaných celky územní samosprávy pro zajišťování zásadně neziskových činností.
Poznámky
1) K tomu blíže viz Havlan, P. Majetek státu v platné právní úpravě, 2. aktualizované a doplněné vydání Praha : Linde, 2006. 463 s. Praktické právnické příručky a 649. ISBN 8072015788
2) K tomu viz Havlan, P. Několik poznámek k právním formám neziskových organizací územních samosprávných celků. In Ekonomický růst a rozvoj regionů : sborník příspěvků z mezinárodní konference "Hradecké ekonomické dny 2007/I. Ekonomický růst a rozvoj regionů": Hradec Králové : 6.-7. 2. 2007. 1. vyd. Hradec Králové : UHK-FIM, Gaudeamus, 2007, od s. 183-187, 5 s. ISBN 9788070418123. V širších souvislostech viz také Havlan, P. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha : C. H. Beck, 2008, 318 s. Beckova edice právní instituty. ISBN 978-80-7179-617-6.
3) K tomu viz např. Zprávy Ministerstva financí České republiky pro finanční orgány obcí a krajů, ročník 2004, č. 1, s. 4. Pro opačný pohled viz Havlan, P. Mohou příspěvkové organizace ÚSC vlastnit majetek? Právní zpravodaj: časopis pro právo a podnikání, Praha: C. H. Beck, Roč. 4, Č. 2, od s. 12-13, 2 s. ISSN 1212-8694. 2003.
JAN JANEČEK
právník, Hradec Králové Hradec Králové
