Občanům i organizacím ve všech oblastech činnosti působí mnoho potíží špatná legislativa. My se z tohoto pohledu budeme zabývat potížemi v oblasti účetnictví obcí a související problematikou.
Označení »nekvalitní předpisy« využíváme v tomto textu pro oblast problémů s legislativou v rozdělení do následujících bodů:
1) pozdní vydání předpisů, neprovázání na vydané nebo posunuté vydání jiných předpisů a jejich neúčelnost;
2) procesní postupy v připomínkových řízeních;
3) nezohlednění dopadů předpisů pro různé subjekty, nezohlednění finančních nároků;
4) nesrozumitelnost;
5) náprava stavu.
Věnujme se v tomto vydání Moderní obce prvnímu bodu.
1. POZDNÍ VYDÁNÍ PŘEDPISŮ, NEPROVÁZÁNÍ NA VYDANÉ NEBO POSUNUTÉ VYDÁNÍ JINÝCH PŘEDPISŮ A JEJICH NEÚČELNOST
Před třemi lety se významně zhoršil legislativní proces při přípravě a vydávání prováděcích vyhlášek k zákonu o účetnictví. Od zahájení účetní reformy v roce 2010 totiž prováděcí vyhlášky k zákonu o účetnictví (nebo jejich novelizace), týkající se obcí, stejně jako závazné účetní standardy vycházejí velmi pozdě, často až k 31. 12. s tím, že jejich účinnost nastává již od 1. 1. následujícího roku. České účetní standardy (ČÚS) vycházejí dokonce i později. Například letos vyšla novelizace standardů 23. 1. 2014 se zpětnou účinností.
Pozdní vydání předpisů má za následek i opožděné úpravy účetních programů a neodzkoušení jejich funkčnosti před jejich aplikací v »ostrém« provozu, stejně jako neověření změn v praxi, což vede k neplnění termínů předávání výkazů i ke zvýšené chybovosti, čímž se mimo jiné zvyšuje riziko pokut a jiných škod.
Podívejme se na stav účetních a souvisejících předpisů k 1. 1. 2014. Novely prováděcích vyhlášek k zákonu o účetnictví vyšly ve sbírkách zákonů rozeslaných k 31. 12. 2013.
Jde o novelu č. 473/2013, kterou se mění vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro některé vybrané účetní jednotky.
Dále je to novela č. 472/2013 Sb., kterou se mění vyhláška č. 383/2009 Sb., o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejich předávání do centrálního systému účetních informací státu a o požadavcích na technické a smíšené formy účetních záznamů (technická vyhláška o účetních záznamech), ve znění pozdějších předpisů.
Ve Finančním zpravodaji č. 1/2014 byly mimo jiné zveřejněny novely ČÚS pro vybrané účetní jednotky. Finanční zpravodaj obsahující dané změny byl ve skutečnosti vydán (viz i web Ministerstva financí ČR - www.mfcr.cz) až dne 23. 1. 2014. Překvapivé je však datum vydání, které se v jeho hlavičce objevuje, a to 31. 12. 2013. MF ČR tedy začíná pracovat s variantou, že předpis vydá v průběhu roku, avšak zároveň požaduje jeho retroaktivní aplikaci na daný rok, což rozhodně nevysílá dobrý signál příslušným účetním jednotkám.
Tímto postupem se narušuje princip vyžadovaný zákonem o účetnictví o neměnnosti účetních metod v rámci účetního období, což předpokládá, aby vydání předpisů obsahující závazné změny účetních metod bylo provedeno vždy před skončením účetního období, a to pokaždé pro následující účetní období. Tento princip byl zatím »víceméně« respektován (vydávání předpisů 31. 12. ...). Na druhou stranu musíme připustit, že změna Českých účetních standardů obsahuje zejména přizpůsobení se novelám vyhlášek, ale objevují se i nové zásahy do metod, což při vyhlášení až ve druhé polovině ledna 2014 lze považovat za zásah velice sporný (zejména u ČÚS 708). Zde se dostanou do kolize s předpisy především příspěvkové organizace, v nichž nastavení odpisů na rok 2014 již proběhlo při inventarizačních pracích a jimž už také zřizovatelé (obce) zpravidla schválili odpisové plány.
Pracnost v oblasti účetnictví na straně obcí je významně zvyšována i (zbytečně) pozdním vydáváním novel vyhlášky o rozpočtové skladbě č. 323/2002 Sb. Rozpočty se připravují již od října běžného roku, často se schvalují v prosinci běžného roku na další rok. Do roku 2009 bylo resortem financí respektováno, že novela rozpočtové skladby na příslušný rok by měla vyjít nejpozději v říjnu předchozího roku. V letech 2012 a 2013 však byly novely vyhlášky o rozpočtové skladbě na další rok vydány vždy až ke konci prosince. Pro všechny obce to znamená, že v loňském roce musely - a letos znovu musejí přizpůsobit novele č. 464/2013 Sb. již schválené rozpočty nebo návrhy rozpočtů.
Na prvních zasedáních rad i zastupitelstev obcí v roce 2014 se projednávaly - nebo se již projednávají či se ještě budou projednávat rozpočtové změny jen proto, že příslušná novela definující závazné změny účetních metod byla vydána pozdě.
Novela technické vyhlášky č. 383/2009 Sb. a Pomocný analytický přehled (dále PAP). V roce 2014 se v případě »technické vyhlášky« pravděpodobně největším problémem stane vzájemná vazba již vydaného předpisu na předpis, který dosud není schválen. Novela č. 383/2009 Sb. totiž obsahuje požadavek na vyplnění výkazu Pomocného analytického přehledu ve vazbě na »Konsolidační vyhlášku«, která však dosud nebyla vydána, přičemž »konsolidace« se posunula nejdříve na rok 2015. Neuplynul »ani« týden od vydání novely technické vyhlášky a MF ČR vyvěsilo na svých webových stránkách sdělení: »... Ministerstvo financí informuje, že v rámci Přílohy č. 2a technické vyhlášky o účetních záznamech (výkaz PAP) s účinností od 1. 1. 2014 nejsou dotčené účetní jednotky předávající výkaz PAP povinny sledovat a vykazovat nově požadované partnery pro účely sestavování konsolidovaných účetních výkazů za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, které jsou označené symbolem P20, P21, P22 a P24.«
Skutečnost je taková, že podstatnou část novelizovaných částí výkazu není čím naplnit. Na dotazy krajů, zda ministerstvo bude měnit přílohu vyhlášky, přišla odpověď, že ne, že jsou všechny části výkazu platné, jen nejsou stanoveny termíny pro předávání »nevyplnitelných« částí výkazů do Centrálního systému účetních informací státu (CSÚIS). Že si je však obce dobrovolně vyplňovat mohou. Výsledkem tohoto zmatku je, že obce si sice mohou dotčené části výkazu vyplnit (ovšem není uvedeno, jak a čím), ale vyplněné, stejně jako nevyplněné části výkazu si mají uschovat a nikam je nepředávat. Jde o zjevně zmatečnou snahu neoficiálně napravit nedostatky plynoucí z nedotažení legislativního procesu.
Co je však ještě horší: Novela technické vyhlášky vyžaduje vyplnění dost pracných a nákladných informací, které dostupné jsou. Jedna z nich se týká uvádění procenta marží ke každému prodeji dlouhodobého majetku. Tato informace je však důležitá pouze pro konsolidaci (zjednodušeně, cílem zjišťování je vyloučení realizovaného zisku uvnitř konsolidovaného celku). Jenže bez konsolidace je to zcela zbytečná práce. Na otázku položenou Ministerstvu financí, zda se má výpočet marží provádět, i když se konsolidovat za rok 2014 nebude, odpověď zněla, že ano, že výpočet se má provádět.
Protože to předpis vyžaduje, budou tedy všechny dotčené obce a příspěvkové organizace vypočítávat marže z prodeje dlouhodobého majetku, i když je všem jasné, že je to zcela zbytečné, neboť tuto informaci nelze nijak zužitkovat...
Jinou informací, jejíž přínos zatím rovněž zůstává utajen, je uvádění identifikátoru zakázky z Věstníku veřejných zakázek nebo e-tržišť k poskytnutým zálohám. Odhadujeme, že tímto požadavkem se zamýšlela koncepční kontrola vazeb výše zakázek na jejich skutečnou realizaci, a to přes výkaz PAP. Zrušením vazeb na konsolidační vyhlášku však vypadl účet závazků z obchodního styku a zůstal jen požadavek na evidenci u záloh. Takové neúplné značení bez souvislostí je opět informací zcela zbytečnou, dokonce až zavádějící - a samozřejmě také pracnou a nákladnou.
V této souvislosti je namístě upozornit na skutečnost, že účetním jednotkám, které nejsou podnikateli, nehrozí podle zákona o účetnictví žádná pokuta, pokud ovšem »...nepředají účetní záznam do CSÚIS«. Pokutou jsou tedy zatím spíše ohroženy pouze podnikatelské subjekty. Když se mají předpisy dodržovat doslovně - jak vyplývá z reakce Ministerstva financí - tak v obcích bychom mohli doslovně využít pravděpodobného pochybení v ustanoveních zákona o účetnictví o správních deliktech (§37 a §37a).
NĚKOLIK DOPORUČENÍ OBCÍM
Na druhou stranu nedodržování technické vyhlášky může být ve zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření obce shledáno jako nedostatek. Ten může obcím následně ztížit, pozdržet nebo i znemožnit kladné vyřízení žádosti o dotaci. Proto obcím doporučujeme vyjednávání s příslušnými metodiky a kontrolory z krajů, zda budou trvat na vykazování zbytečných údajů. Toto doporučení sice prohlubuje současný tristní stav, kdy se v jednotlivých krajích již nyní zavádějí rozdílné postupy odpovídající rozdílným názorům tamních krajských metodiků a kontrolorů. Taková situace však není nikterak překvapivá: Jde o přirozenou reakci na »nekvalitní předpisy«.
Ohledně problematického přínosu výkazu Pomocný analytický přehled jsme toho i v Moderní obci napsali již hodně (viz např. Ivana Schneiderová: Ubije nás absurdní byrokracie?, Moderní obec č. 11/2012; Ivana Schneiderová: Konsolidace státu: Očekávané dopady na ÚSC a jejich příspěvkové organizace, Moderní obec č. 10/2013 - pozn. redakce). Ministerstvo financí nastavuje jednu křížovou kontrolu za druhou. A jedna za druhou mu krachuje, protože nelze vzájemné vazby odsouhlasit. Na vině jsou především špatně nastavené informační toky mezi ministerstvy navzájem i mezi »ústředím« a »územím«.
Svědčí o tom i občas uveřejněné výsledky kontrol prováděných Nejvyšším kontrolním úřadem (NKÚ). To když například čteme: »Kvůli nejednoznačnosti účetních předpisů nemohli kontroloři NKÚ vyhodnotit správnost čtvrtiny údajů v přehledu Ministerstva průmyslu a obchodu v objemu 168 miliard korun. "Nejasná aplikace předpisů tak představuje největší riziko pro využitelnost údajů přehledu," míní mluvčí NKÚ.« (ČTK 30. 12. 2013)
Odhadujeme, že pravděpodobně zdaleka největší objem nesrovnalostí musí vykazovat PAP zpracovávaný Ministerstvem financí. Což v důsledku znamená, že ten, kdo výkaz vymyslel, jej s největší pravděpodobností není schopen realizovat. Namísto precizace postupů a přijímaní opatření k odstraňování zjevných nedostatků se pouze rozšiřují informační povinnosti. Výsledkem je sběr dat, značně nepřesných s problematickými výstupy při jejich vyhodnocování.
Dovolíme si malé odbočení. Ve vztahu ke konsolidaci se pravděpodobně od roku 2015 bude vyžadovat uvedení 10 významných skutečností ke každému účtu a ke každému partnerovi z konsolidačního celku (jde o požadavek podle návrhu metodiky k PAP zaslané k připomínkám v lednu 2014). Má se jednat o textový popis účetních případů. Při střízlivém odhadu se tak bude od všech vybraných účetních jednotek vyžadovat celkem 2,5 milionu »skutečností«. Kontrolní otázka pro nového ministra financí: Připravuje se už v jeho resortu armáda úředníků, kteří si toto přečtou - a také smysluplně vyhodnotí?
Nezbývá než varovat obce s počtem obyvatel pod tři tisíce, aby se nevzdaly pracně vybojované výhody, že nemusejí sestavovat výkaz PAP. Pro sestavování tohoto značně pracného výkazu jsou nutné moderní účetní programy, které jsou finančně velmi náročné. S ohledem na sporný přínos výkazu by opravdu šlo o neúčelné a nehospodárné výdaje samosprávy. Požadavky na výkaz PAP se zjevně ještě stále nacházejí v režimu »pokus - omyl«.
Mimoto je i zajímavé, že každý (včetně NKÚ) bezpodmínečně akceptuje propagandu vedenou Ministerstvem financí, které tvrdí, že výkaz PAP musí být zpracován kvůli vykazovací povinnosti České republiky vůči mezinárodním institucím, zejména vůči EUROSTATu, tedy statistickému úřadu Evropské unie. Přitom snad kromě Estonska, které zavedlo obdobný výkaz PAP, žádná jiná členská země Evropské unie takový výkaz zpracovávat nemusí.
To opravdu nikomu není divné, že pouze Česká republika má zvláštní povinnosti k EUROSTATu?
IVANA SCHNEIDEROVÁ
auditor, č. osvědčení 1840
Acha obec účtuje s. r. o., www.obecuctuje.cz
Nezbývá než varovat obce s počtem obyvatel pod tři tisíce, aby se nevzdaly pracně vybojované výhody, že totiž nemusejí sestavovat Pomocný analytický přehled (PAP).
