V únorovém vydání Moderní obce jsme ve čtyřech bodech pojmenovali základní potíže řádného fungování účetnictví obcí, dané nedostatečnou kvalitou stávající legislativy, vztahující se k účetnictví obcí a předpisů souvisejících. Přidaný pátý bod naznačuje zásady, jejichž dodržování by mělo přispět k nápravě současného stavu.
Konkrétně jde o následující body: Pozdní vydávání předpisů, neprovázanost na již vydané předpisy nebo časový posun vydání jiných předpisů a jejich neúčelnost; Procesní postupy v připomínkovém řízení; Nezohlednění dopadů předpisů na různé subjekty, nezohlednění finančních nároků; Nesrozumitelnost; Náprava stavu.
První bod jsme zevrubně rozebrali již před měsícem. Tentokrát se budeme věnovat čtyřem zbývajícím bodům.
2. PROCESNÍ POSTUPY V PŘIPOMÍNKOVÝCH ŘÍZENÍCH
Návrhy zákonů a vyhlášek jsou předávány do vnitřních i vnějších připomínek neúplné. K zákonům se nepředávají návrhy prováděcích vyhlášek a související změny v českých účetních standardech. K vyhláškám se do připomínkového řízení nepřipojují povinné přílohy, závazné manuály, dokonce jsou ve vyhláškách odkazy na povinné dodržování nezávazných metodik Ministerstva financí (MF), které se často mění i několikrát do roka.
Po vypořádání vnitřních připomínek jsou předávány návrhy zákonů a vyhlášek do připomínek vnějších s tak zřejmými chybami a nejasnostmi, které nejen, že se vůbec neměly při odborném zpracování objevit v návrhu předpisu, ale měly být určitě odstraněny již při vnitřním připomínkovém řízení. Úředníci ministerstva financí by měli mít dobré znalosti napříč daňovými, účetními a souvisejícími problematikami. V praxi se v připomínkách setkáte často s tím, že reakce na připomínku je vždy jen z pohledu jednotlivých specializací odboru MF, který vyhlášku předkládá.
Příklad: Z vypořádání připomínek k návrhu novely k rozpočtové skladbě, rok 2013 (citace):
Připomínka: Výdaje na lesní hospodářské plány platné víc než deset let zařadit mezi výdaje investiční.
Odpověď: Tyto plány nejsou nehmotným majetkem, jak ho rozpočtová skladba chápe, a proto nemohou být ani majetkem, který se pořizuje investičními výdaji (dlouhodobým nehmotným majetkem).
Toto je vypořádání připomínky pracovníky MF, kteří zároveň mají v účetním předpisu ve vyhlášce č. 410/2009 Sb., v §11, odst. 8 výslovně uvedeno, že lesní hospodářské plány jsou dlouhodobým majetkem, pokud si účetní jednotka vnitřním předpisem nestanoví jinak. Vyhláška o rozpočtové skladbě se také v jiné části zmiňuje, že dlouhodobý majetek se pořizuje ve vazbě na obsahová vymezení vyhlášky č. 410/2009 Sb.
Uvedený příklad je však jen jedním z mnoha. Oddělování daňové problematiky od účetnictví a od rozpočtového procesu pracovníky obcí často staví před neřešitelné problémy, kterému předpisu mají dát přednost a jak zároveň v ostatních oblastech vykázat údaje alespoň v základních logických vazbách. Mimoto, dodržení logických vazeb, které není vůbec respektováno jednotlivými odbory MF při předkládání předpisů, je často vyžadováno kontrolními orgány (z krajů, FÚ, NKÚ..., ale i kontrolními orgány MF, např. při přezkumech hospodaření krajů).
Avšak v poslední době asi největším nešvarem ze strany MF při vypořádání připomínek k prováděcím vyhláškám bývá odpověď v logice, že »předpis sice zní tak, jak zní, ale účetní jednotka může postupovat jinak«. Někdy s odvolávkou na jiné ustanovení předpisu, které s postupem vůbec nesouvisí, jindy bez vysvětlení.
Příklad: Z vypořádání připomínek k novele vyhlášky č. 410/2009 Sb.
Na připomínku, že u věcných břemen nově zařazených do ostatního dlouhodobého hmotného majetku není uvedeno »bez ohledu na ocenění« a že chybí stanovení finanční hranice, od které se mají věcná břemena evidovat na dlouhodobém majetku, odpověď MF zněla: Pravidla významnosti jsou aplikovatelná i v tomto případě.
Jenže žádná pravidla významnosti pro evidenci dlouhodobého majetku žádným předpisem stanovena nejsou. Je stanovena významnost v §19 zákona o účetnictví pro dlouhodobé věci a soubory pořízené z dotace a pro účely vykazování, ne evidenční, což zjevně s věcnými břemeny evidovanými na ostatním dlouhodobém majetku nijak nesouvisí.
Je opravdu špatně vydat předpis, v němž není o významnosti zmínka, a při výkladech následně znění předpisu zpochybňovat.
Účetní jednotky nebudou mít v rozhodování přiměřenou míru jistoty. Když účetní jednotky zvolí evidenci od 1 Kč, mohou mít obavy, aby nedošlo k výtkám z nadhodnocování aktiv, když není výslovně v předpisu uvedeno »bez ohledu na ocenění«. Když si zvolí významnost, tak nemají oporu v předpisu. A opět jsme u situace, že se budou ptát metodiků a kontrolorů příslušného kraje, co oni budou akceptovat při kontrolách, kde si pak postupy dle svého názoru každý kraj může určit jinak.
Jak jsme si ukázali na příkladu, takové vypořádání připomínek, kdy předkladatel předpisu jej nerespektuje, ohromně zvyšuje právní nejistotu účetních jednotek. Je to klasický příklad situace, kdy jakýkoliv kontrolní orgán, ať si účetní jednotka zvolí jakoukoliv možnou variantu, ji může označit za chybnou. Což je pro obce velmi rizikové, zejména při vyhodnocování dodržování dotačních titulů.
V roce 2013 bylo významně zneužito vypořádání připomínek k novele rozpočtové skladby. Z vnějších připomínek vzešlo 55 bodů změn, po vypořádání byl vydán předpis s 85 body změn. Takže k více než jedné třetině změn nakonec došlo mimo připomínkové řízení. Což byla škoda, neboť nejméně jeden takto nově zařazený bod (např. bod 47 k rozpočtování položky určené na zálohy hotovosti) by si připomínky jistě zasloužil.
Pro promyšlení seriózní případné připomínky připomínková místa často dostávají velmi málo času. Za úspěch lze považovat tři pracovní dny, které jsou jim k tomu poskytnuty. Někdy se však návrhy z centra rozešlou v pátek odpoledne s požadavkem na zaslání připomínek již do pondělního rána. Nejen my si určitě pamatujeme, že v jednom případě tak byl na prostudování návrhu, vypracování připomínek a jejich zaslání vymezen čas od dvou hodin odpoledne do půlnoci téhož dne...
3. NEZOHLEDNĚNÍ DOPADŮ PŘEDPISŮ PRO RŮZNÉ SUBJEKTY, NEZOHLEDNĚNÍ FINANČNÍCH NÁROKŮ
Složitost, nesrozumitelnost a rozsah povinností určené předpisy mají velké dopady především na malé obce. Jejich personální i technické zázemí nejsou v předpisech často vůbec zohledněny. Příkladem může být zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který není u menších obcí v praxi aplikovatelný. Zákon o finanční kontrole má být nahrazen zákonem o řídicím a kontrolním systému ve veřejné správě. V návrhu zákona je uvedena sankce, která by se u malé obce mohla interpretovat např. takto:
Starosta v malé obci ve funkci příkazce operace by měl udělit pokutu své účetní, pokud mu neřekne, že něco udělal v rozporu s povinnostmi zákona, a to do výše 100 tis. Kč. Když jí však tuto pokutu dá, tak to znamená, že nesplnil své povinnosti jako příkazce operace - a tudíž musí tuto pokutu udělit také sobě.
Dovolím si ještě poznámku: Aby starosta mohl účetní dát tak vysokou pokutu, pak s ohledem na zákoník práce jí asi bude muset stanovit plat minimálně ve výši 33 334 Kč čistého měsíčně...
Při předkládání návrhů účetních a souvisejících zákonů a vyhlášek se finančně vůbec nezohledňuje pracnost, která např. u značení nástrojem a prostorovým původem a u výkazu Pomocný analytický přehled (PAP) musí za všechny obce dosahovat v součtech miliardy korun, a to miliardy vynaložené neúčelně. Cena informace, kterou stát takto získává, je totiž přinejmenším značně nepřesná a zavádějící.
Hezkým příkladem nedomyšlenosti dopadů zákonů je i změna daňových zákonů od roku 2014. Jednoduchou úvahou dospělo MF k tomu, že když obce převádějí daň z příjmů samy sobě jako svůj podíl na daňových výnosech, je pak zbytečné je nadále osvobozovat v dani z příjmů, dary a jiná bezúplatná nabytí majetku obcemi. Jenže nikdo nedomyslil, že se obce začnou obávat nepřesného ocenění darovaného majetku a budou zadávat znalecké posudky pouze pro daňové účely, přičemž ale příslušná daň není efektivně hrazena.
4. NESROZUMITELNOST
Na nesrozumitelnost znění předpisů si stěžuje veřejnost již tradičně. V účetnictví obcí nás nejvíce trápí nejasnost, které ustanovení je určeno kterému typu účetní jednotky. Jedná se o problém především v prováděcí vyhlášce č. 410/2009 Sb. a ve vyhlášce k rozpočtové skladbě. V obou předpisech vyhledávání, která ustanovení se týkají postupů pro obce a která se jich netýkají, je možné zvládnout jen velmi zkušenými pracovníky ekonomických odborů. Což je však zbytečné, protože jednoduchým doplněním do předpisů, pro jaký typ organizace jsou položka výkazu nebo položka a paragraf dle rozpočtové skladby určeny, by se v této oblasti zjednala náprava. Takový postup by uvítaly všechny vybrané účetní jednotky, které s vyhláškami pracují. Toto bylo požadováno již mnohokrát a z mnoha stran a nikdy nebylo ze strany MF vyhověno.
Větší problémy jsou však s pochopením obsahu znění předpisu.
Jsou některé předpisy, kde se každou novelou dříve docela logický postup mění v chaos. Protože se dlouho zabýváme rozpočtovou skladbou, tak můžeme říci, že je to předpis, který je na aplikaci zákonitosti od řádu k chaosu dobrým příkladem.
Příklad: První věta náplně položky 5041 zní (citace):
»Na tuto položku zařazují organizace své platby fyzickým nebo právnickým osobám, které jsou držitelkami nehmotného majetku, za udělení oprávnění k jeho užití nebo užívání jiné než oprávnění, které samo má povahu vlastnictví (jestliže tuto povahu má, patří výdaje za jeho udělení, je-li za ně pořizován dlouhodobý nehmotný majetek, na položky z podseskupení položek 611 a je-li za ně pořizován nehmotný majetek jiný než dlouhodobý, na položky 5172 a 5179), a jiné než oprávnění k dočasnému užívání věci, na které je nehmotný majetek zaznamenán, mající povahu nájmu (patří však na ni odměny za udělení oprávnění pronajímat nebo půjčovat originály nebo rozmnoženiny autorských děl, zaznamenaných uměleckých výkonů nebo zvukových či zvukově obrazových záznamů, jestliže toto oprávnění nemá samo povahu nehmotného majetku; má-li ji, patří odměny za jeho udělení na položku 5179 nebo 6119), a to s výjimkou plateb za udělení oprávnění k užití nebo užívání počítačových programů (ty patří na položku 5042).«
Náplň položky 5041 je popsána na 1,5 stránky A4 textu a obsahuje celkem jen 8 vět. Pokud byste chtěli porozumět textu, tak je nezbytný větný rozbor.
Někdy se nepodaří v předpisu dobře zobrazit myšlenku.
Příkladem může být poslední věta k položce 5168: Výdaje na služby týkající se informačních a komunikačních technologií a systémů, jaké v případě, že se jich netýkají, patří na položky 5166 a 5169.
V předpisu si můžete ověřit, že jsme větu z kontextu nevytrhli a že je opravdu takto uvedena. Pouze nevíme, jak je vlastně myšlena.
5. NÁPRAVA STAVU
K nápravě již opravdu zoufalého stavu legislativy k účetnictví obcí a předpisů souvisejících, ale i ve všech ostatních oblastech by přispělo zkvalitnění legislativního procesu při respektování zásad:
1) Návrh zákona, vyhlášky musí být vždy předkládán v úplnosti. Návrh zákona musí být předkládán současně s návrhy prováděcích předpisů, návrh vyhlášky současně s návrhy příloh a s návrhy závazných manuálů.
2) Nikdy nesmí být předpisem dána závaznost nezávazného souvisejícího předpisu, který neprošel legislativním procesem (připomínková řízení apod.)
3) Pokud aplikace předpisu v praxi vyžaduje určitý čas (např. vyžaduje-li předpis změnu programu, zavedení IT systému apod.) a tato lhůta je pozdním vydáním předpisu nepřiměřeně krácena, musí být posunuta účinnost předpisu.
4) Stanovení řádných pravidel pro připomínková řízení (včetně přiměřených termínů) - např. připomínka na neprovázání s jinými předpisy, duplicitní řešení nebo neřešení problému vůbec, připomínka k požadavku na nepřiměřeně vysokou cenu informace by měly být připomínkami vždy zásadními, bez jejichž řádného vypořádání by předpis neměl být vydán.
IVANA SCHNEIDEROVÁ
auditor, č. osvědčení 1840
Acha obec účtuje, www.obecuctuje.cz
