Bakalářský studijní program pro úředníky na postech vyšší netechnické správní služby se už delší dobu rozvíjí v Německu. V evropském kontextu to může být zajímavá inspirace, jak vzdělávat úředníky ve veřejné správě.
Ve veřejné správě Spolkové republiky Německo pracují zhruba čtyři miliony lidí. Z nich přibližně dvě třetiny tvoří zaměstnanci, kteří k tomu uzavřeli pracovní smlouvy srovnatelné s pracovními smlouvami zaměstnanců v soukromém sektoru. Zbývající třetina pracovníků ve veřejné správě sestává z úředníků.
Strukturu úřednictva je možné vyjádřit následovně:
- jednoduchá služba;
- střední služba;
- vyšší služba;
- vysoká služba.
Přitom platí, že do úřednických funkcí jsou zařazeni například vojáci a policisté, stejně jako třeba pracovníci lesní nebo lékařské služby. Nás bude zajímat netechnická správní služba, která - jak se na tom shoduje většina autorů - představuje »páteř« veřejné správy. Zatímco totiž jednotliví specialisté v různých oborech veřejné správy mají ve svém pomyslném zorném poli vždy pouze jakousi omezenou výseč danou jejich oborem, od odborníků v netechnické správní službě se očekává, že vidí veřejnou správu v celku.
Pro bližší představu si nejprve srovnejme hierarchii jednotlivých úřednických funkcí v netechnické správní službě s úřednickými funkcemi v armádě a lékařské službě. Platí, že:
- jednoduché službě odpovídá v armádě funkce/hodnost svobodníka, pro lékařskou a netechnickou správní službu na tomto stupni žádná odpovídající funkce neexistuje;
- střední službě odpovídá v armádě funkce/hodnost poddůstojníka, pro lékařskou službu funkce ošetřovatele a pro netechnickou správní službu funkce tajemníka;
- vyšší službě odpovídá v armádě funkce/hodnost poručíka, v lékařské službě funkce vrchního ošetřovatele a v netechnické správní službě funkce inspektora;
- vysoké službě odpovídá v armádě funkce/hodnost majora, v lékařské službě funkce lékaře a v netechnické správní službě funkce rady.
AKADEMICKÉ VZDĚLÁVÁNÍ VYŠŠÍ NETECHNICKÉ SPRÁVNÍ SLUŽBY
V Německu se dlouhou dobu vzdělávání jako kvalifikační předpoklad pro výkon vyšší netechnické správní služby přidržovalo ustáleného schématu: Čtyři pracovní dny v týdnu praktické vzdělávání na úřadech, zbývající pracovní den pak teoretická výuka na některé ze správních škol. Ty však měly spíše charakter učňovských zařízení, neboť na ně vstupovali absolventi základních škol.
Neustále se zvyšující komplexnost veřejné správy a stále větší komplikovanost jejích úkolů však v sedmdesátých letech 20. století vedly k rozhodnutí, aby se tento druh vzdělávání akademizoval.
Jaké pro to existovaly důvody? Akademické vzdělávání vyšší netechnické správní služby by mělo být především orientováno na prakticky aplikačně orientované znalosti. Dále by mělo snést kvalitativní srovnání se studiem na jiných vysokých odborných školách. Proto se příslušné studijní běhy pro vyšší netechnickou správní službu začaly umisťovat na vysokých školách, které nesou v angličtině výstižný název Universities of Applied Sciences (univerzity aplikovaných věd).
Tento způsob »outsourcingu« dosavadního správního vzdělávání prostřednictvím vysokých škol, které díky svému ústavně právnímu zvláštnímu postavení požívají výsad akademické svobody a nejsou řízeny zvenčí, však v praxi vyvolával poměrně značné znepokojení. Proto na úrovni spolkové republiky i na úrovni jednotlivých spolkových zemí byly zřízeny tzv. interní správní odborné vysoké školy, které podléhají odbornému a právnímu dozoru spolkového i příslušných zemských ministrů vnitra.
Jenže časem se i u těchto škol projevily zase jiné, nikoliv zanedbatelné problémy.
- Zaprvé se tam v podstatě vzdělávali jen ti, kdo předtím byli vybráni příslušnými zaměstnavateli (orgány veřejné správy), přičemž byli přijati jako úředníci do služebního poměru a dostávali slušnou odměnu.
- Zadruhé se na těchto školách téměř neprováděl institucionalizovaný výzkum.
- Zatřetí vyučující často nebyli profesory - na něž se pokyny ministerstva vnitra coby zřizovatele školy nevztahovaly, a proto těmito pokyny vázáni byli.
- V neposlední řadě oddělení interních správních odborných vysokých škol od všeobecných vysokých škol vedlo k vyšším nákladům.
Proto už v poslední dekádě 20. století některé spolkové země začaly upouštět od vzdělávání vyšší netechnické správní služby na interních správních vysokých odborných školách. Nejdále došla Spolková země Berlín, která toto vzdělávání plně integrovala do všeobecné vysoké školy (Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin, na níž přednáší i autor této statě - pozn. redakce). Zkušenosti s novým modelem ukazují, že akademické vzdělávání pro vyšší netechnickou správní službu se tak stává levnější, avšak vůbec ne horší. A byť příslušné ministerstvo vnitra už toto vzdělávání svými pokyny přímo neřídí, může je vcelku dobře ovlivňovat prostřednictvím cílových zadání, pokud jde o obsah studia.
VEŘEJNÁ SPRÁVNÍ EKONOMIKA
Zatímco dřívější soustava správních škol se zaměřovala hlavně na vyhotovení rozhodnutí a na znalost právních oborů, byla v rámci akademizace tohoto vzdělávání postupně vyvinuta nová akademická disciplína. V Berlíně ji nazýváme Veřejná správní ekonomika, která se de facto jeví jako směs různých vědních disciplín (viz schéma vlevo). Tento koncept v Německu existuje dodnes.
Ministři vnitra zároveň stanovili, že absolvování studia se uzná pro kariéru vyšší netechnické správní služby pouze tehdy, bude-li v obsahu zastoupena výuka práva alespoň z 50 %. Tento požadavek vychází z faktu, že v Německu je veřejná správa - i po příchodu New Public Managementu - pořád ještě »rule-driven« (»hnána předpisy«). V té souvislosti bývá citován zejména sociolog a ekonom Max Weber (1864-1920): »Vláda je ve všedním životě primárně správa.« Připomínají se i slova historika Bartholda George Niebuhra (1776-1831): »Svoboda lidu se zakládá daleko více na jeho správě než na jeho ústavě.«
Dále ministři vnitra požadovali, aby do studia veřejné správní vědy (má-li být ukončeno uznáním pro profesní dráhu)byly začleněny dvě praxe, vždy po 26 týdnech. Jestliže však původně se tato praxe mohla vykonávat výhradně u německých správních orgánů, může se dnes praktická výuka absolvovat v některém článku veřejné správy, ve výrobním podniku či i v neziskové organizaci, a to po celém světě.
BACHELOR OF PUBLIC ADMINISTRATION
Formy výuky a zkoušek všech studijních běhů, které se týkají vyšší netechnické správní služby, vyhovují dnes zadáním Boloňského procesu (tedy vytvoření otevřeného prostoru vysokého školství v Evropě). Konkrétně všechny studijní běhy jsou převedeny do rámce bakalářského studia završené přiznáním titulu Bachelor of Public Administration (bakalář veřejné administrativy - BPA). Přitom disponují moduly (viz tabulka vpravo), v nichž jsou jednotlivé obory přednášeny a zkoušeny vždy samostatně. Nebo jsou tyto obory - tak jako v Projektovém modulu č. 16 či v modulu Komplexní případová řešení (č. 21), vzájemně propojeny, tudíž jsou vyučovány interdisciplinárně.
Díky relativně otevřenému popisu modulů do nich mohou být začleňovány aktuální problémy. Například v Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin se v posledních letech do modulu Modernizace správy zakomponovávají hlediska e-Governmentu a Open-Governmentu. Do modulu Základy veřejné správy se zase dostalo jako nové téma posuzování shody (compliance).
RIZIKA INTERNÍCH SPRÁVNÍCH ODBORNÝCH VYSOKÝCH ŠKOL
Fakt, že německá veřejná správa dnes celkově funguje a také navenek působí relativně dobře, je zejména výsledkem akademického vzdělávání vyšší netechnické správní služby vzájemně spojujícího teorii s praxí. Tento cíl jsme si mohli stanovit tím spíše, že aplikačně orientované akademické vzdělávání pro veřejnou správu v Německu existuje pouze pro úroveň vyšší netechnické správní služby.
Ovšem nelze ani skrývat problémy. Jeden z dosud neřešených spočívá v tom, že studijní běhy pro vyšší netechnickou správní službu se na interních správních odborných vysokých školách z hlediska právních předpisů o vysokých školách zavádějí zvláštní cestou, konkrétně pokynem příslušného ministra vnitra.
Mnohým interním správním vysokým školám institucionálně chybí ústavně právní zajištění akademické svobody podle čl. 5 odst. 3 ústavy SRN. Vyučující (kromě profesorů) proto musí počítat s tím, že budou-li např. kritizovat některé nedostatky v systému a uplatňování veřejné správy, může jim to příslušný ministr vnitra, jenž nad studiem vykonává právní a odborný dozor, vytknout či je podrobit jiným restrikcím podle úřednického práva. Tímto nedostatkem trpí některé studijní běhy dodnes.
Ve hře je i další riziko: Studujícím vyšší netechnické správní služby bývá často už v jejich 18 letech přiznávána definitiva. To mnohé z nich ve špatném slova smyslu zařadí do »správní byrokracie« a v podstatě už dál nemotivuje k dalšímu vzdělávání a zvyšování kvalifikace. Na druhou stranu připomeňme, že nezávisle na této teoretické kontraproduktivnosti požaduje úřednické právo již od vzniku Spolkové republiky Německo pod heslem »povinnost remonstrace« kritického úředníka.
VEŘEJNÉ, ČI SOUKROMÉ ŠKOLY?
Jiné nebezpečí spočívá v tom, že v důsledku demografických změn vyšší netechnická služba může personálně »vykrvácet«. Příslušné vysoké odborné školy pro nedostatek odpovídajících personálních a prostorových kapacit totiž nebudou moci nabídnout více míst pro interní studium, než kolik jich mají k dispozici nyní.
Budou-li se do takto vzniklé mezery chtít vklínit soukromé vysoké školy a začnou-li nabízet programy srovnatelné se studijním během Veřejná správní věda, je třeba je od takového kroku naléhavě zrazovat. Kvalitní vysokoškolská výuka se přece musí opírat o náležitě institucionalizovaný výzkum - a k němu soukromé vysoké školy jen stěží najdou vlastní odborné kapacity.
Jako řešení se nabízejí běhy dálkového studia. Tak třeba Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin od letního semestru 2012 otevírá dálkový studijní program Veřejná správa, který je méně personálně a prostorově nákladný než prezenční studijní běh Veřejné správní ekonomiky a zároveň dává možnost studia i těm pracovníkům veřejné správy, kteří nesplňují požadavky ke studiu na vysoké škole (univerzitě) či na odborné vysoké škole.
PŘÍSTUP KE STUDIU BPA BY MĚLI MÍT I PERSPEKTIVNÍ ZAMĚSTNANCI
Připomeňme ještě jeden aspekt, který vyplývá ze zaměření akademického vzdělávání na úřednickou kariéru ve vyšší netechnické správní službě. Možnost přístupu ke studiu veřejné správní vědy je třeba otevřít rovněž zaměstnancům, kteří by v budoucnu měli zastávat vyšší odborné funkce a pozice středního managementu (nikoliv však jako úředníci).
Bylo by to vhodné především z hlediska férovosti vůči zaměstnancům ve veřejné správě, kteří částečně plní stejné úkoly jako úředníci vyšší netechnické správní služby. Pominout však nelze ani skutečnost, že tito zaměstnanci pro svého zaměstnavatele představují levnější alternativu k úředníkům. Lze to doložit na mnoha východoněmeckých územních samosprávných celcích, které kromě volených úředníků samosprávy nezaměstnávají téměř žádné úředníky (dokonce ani tam, kde platí funkční výhrada ve smyslu čl. 33 odst. 4 Ustavy SRN), nýbrž pouze zaměstnance.
Závěrem bych rád citoval jednoho ze současných velikánů německé správní vědy - Klause Königa. Ten totiž nedávno poukázal na skutečnost, že studium završené přiznáním titulu BPA se v evropském kontextu ještě neprosadilo jakožto plná kvalifikace pro výkon profese ve veřejné správě. Přitom podle jeho slov by tato německá zkušenost mohla být zajímavá i pro další státy.
HANS PAUL PRÜMM
Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin
ZDROJ: AUTOR
Prof. Dr. iur. Hans Paul Prümm se věnuje oboru Veřejná správní ekonomika.
FOTO: ARCHIV
