Vládní návrh reformy veřejné správy se zabývá i problematikou vyšších územních samosprávných celků. Jejich význam je dán vztahem k budoucímu členství ČR v Evropské unii. Evropská unie uznává regiony jako důležité partnery při formulování a provádění své politiky. Doporučená evropská definice zní:...
Vládní návrh reformy veřejné správy se zabývá i problematikou vyšších územních samosprávných celků. Jejich význam je dán vztahem k budoucímu členství ČR v Evropské unii.
Evropská unie uznává regiony jako důležité partnery při formulování a provádění své politiky. Doporučená evropská definice zní: "Region obecně znamená lidské společenství, jež žije v rámci větší územní jednotky jedné země. Toto společenství je charakterizováno historickou, kulturní, geografickou nebo hospodářskou homogenitou či kombinací těchto charakteristik, což propůjčuje tomuto obyvatelstvu jednotu při sledování společných cílů a zájmů."
Regiony se považují za zástupce svých občanů v odpovědnosti za proces integrace. Přibližně 70 % veškerého zákonodárství EU realizují regiony. Vzhledem k tendencím bruselské byrokracie k nadměrnému zavádění nejrůznějších norem ve všech oblastech se regiony obávají ohrožení kulturní mnohotvárnosti ve sjednocené Evropě (zejména ohrožení regionální identity).
JEDNOTA V MNOHOTVÁRNOSTI
Proti tomu prosazují koncept "jednoty v mnohotvárnosti": zachování mnohotvárnosti Evropy, omezení normotvorné činnosti EU na skutečně nutnou míru, jakož i co největší účast občanů Unie na rozhodovacích procesech.
Evropa regionů je rozčleněna do tří rovin: Evropská unie, členské státy a regiony. Právě regiony představují hlavní spojnici mezi EU a jejími občany a v Bruselu zastupují bezprostředně jejich zájmy. Tím ovlivňují rozhodovací procesy EU.
Maastrichtskou smlouvou byl ustanoven "Výbor regionů a komunálních územních korporací" jako poradní instituce Evropské unie. Smlouva předepisuje povinné slyšení Výboru regionů v rámci zákonodárného procesu v řadě politických oblastí, např. vzdělávání mládeže, v kultuře, v oblasti transevropských sítí a regionální politiky. Rada a Komise EU si však mohou vyžádat stanovisko Výboru regionů i v oblastech, v nichž to smlouva nenařizuje.
Do Evropy regionů patří i vzájemné aktivity regionů. Za účelem politického zastoupení svých zájmů se evropské regiony sdružily do Shromáždění regionů Evropy, k němuž náleží více než 300 regionů, také ze střední a východní Evropy.
STRUKTURÁLNÍ FONDY
Jedním z posledních poslání Evropské regionální politiky je i postupné snižování rozdílů mezi "bohatými a chudými" státy a regiony. K řešení vzniklých disproporcí pomáhají finanční prostředky strukturálních fondů (Evropský regionální a rozvojový fond, Evropský zemědělský usměrňovací a záruční fond, Evropský sociální fond a Finanční nástroj na podporu rybářství) a Kohezního fondu.
V dokumentu Evropské komise "Agenda 2000", publikovaném v červenci 1997, je prezentována i reforma současné strukturální politiky Unie, jejíž realizace je plánovaná na období 2000-2006. Počet cílů strukturální politiky EU by se měl zredukovat na tři:
1. Pomoc regionům, které vykazují HDP nižší než 75 % průměru Unie.
2. Pomoc regionům, v nichž dochází k ekonomické a sociální konverzi (prudký pokles průmyslové výroby, úbytek pracovních sil v zemědělských regionech a upadající městské aglomerace, oblasti procházející restrukturalizací služeb, míra nezaměstnanosti).
3. Podpora rozvoje lidských zdrojů, modernizace vzdělání, rekvalifikace a zaměstnanosti.
Základním předpokladem pro čerpání pomoci ze strukturálních fondů je vytvoření regionálních celků, jež by odpovídaly kritériím Unie pro zařazení do kategorie tzv. NUTS 2. Jsou to statistické jednotky vymezené pro potřeby regionální politiky EU - nejméně 1. mil. obyvatel a HDP na 1 obyvatele v paritě kupní síly nepřesahuje 75 % průměru Unie.
V říjnu 1997 byl přijat ústavní zákon č. 247/1997 Sb., který stanovil zřízení 14 vyšších územních samosprávných celků (VÚSC). V současné době kritéria NUTS 2 splňuje pouze Praha. Ke splnění je zapotřebí, aby buď byly VÚSC spojeny do skupin po 2-3 nebo byl jejich počet snížen. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR vypracovalo koncepci, jež by měla umožnit zapojení ČR do strukturálních fondů.
Koncepce je rozdělena do tří fází. První má zahrnovat vytvoření základních dokumentů pro oblast hospodářskou a sociální a prostředí, které má umožnit realizaci projektů financovaných strukturálními fondy. Druhá má spočívat v přizpůsobení organizačních struktur VÚSC, jež by plně korespondovaly s jejich územně administrativní strukturou. Třetí má umožnit transformaci struktur, které sloužily k přípravě či k simulaci čerpání prostředků ze strukturálních fondů na plně fungující systém.
Nesouladu se dá zabránit přijetím odpovídající právní úpravy. Navrhovaná vládní novela však nenabízí vhodné řešení. Je nejen v rozporu s trendy evropského regionalismu, ale může vnést i chaos do státní správy (zruší se okresní úřady?, vládní návrh s nimi počítá), státních financí a zvýšit daňové břemeno občanů.
Právní úpravy členských států Unie stanoví finanční autonomii samosprávných celků a jejich rozpočtovou samostatnost a nezávislost na státním rozpočtu. Stát jim hradí jen ty náklady, které regiony vynakládají na činnosti, jež vykonávají z pověření státu v přenesené působnosti. Regionům je umožněno, aby se spojily a vytvořily nový region nebo změnily svůj název. Vládní návrh toto neobsahuje.
Návrh předpokládá propojení rozpočtů územních celků se státním rozpočtem, počítá s dotacemi, konstruuje příjmy, které je učiní závislými na státním rozpočtu, a umožní jim vydávat emise dluhopisů v neomezeném množství. Za určitých předpokladů může celek změnit již schválený rozpočet, čímž je ohrožena jeho rozpočtová stabilita a kontrola nad výdaji. Není řešena kontrola s rozpočtovými prostředky jednotlivých krajů. V Evropě je zvykem, že ji vykonávají Nejvyšší účetní dvory.
Kraje budou moci zakládat příspěvkové organizace, v nichž bude např. fond kulturních a sociálních jistot, rezervní fond, jehož zdroje lze použít i na investice a na vyplácení odměn. To je v přímém rozporu s účelem rezervního fondu, který váže použití těchto prostředků jen na překonání hospodářských potíží. Příspěvková organizace bude moci použít zisk i pro jiné účely než pro hlavní činnost, např. poskytne dary svým zaměstnancům.
DOPLNĚNÍ ÚSTAVY
Problematika samosprávných celků, navrhovaná vládní úprava a již platný ústavní zákon spíše napovídají o nepochopení podstaty a postavení samosprávy v Evropě a vztahu k samosprávné demokracii. Vhodným řešením by bylo vypracování nové úpravy. K tomu je třeba provést i provázání předpisu o samosprávě s doplněním Ústavy o úpravu finančních vztahů, o úpravu obrany a bezpečnosti.
Ústava by měla stanovit základní pravidla pro financování samosprávy (obcí, územních celků) tak, aby došlo k oddělení rozpočtů samosprávy od státního rozpočtu, aby samospráva nesla za vlastní hospodaření odpovědnost, aby Nejvyšší kontrolní úřad měl možnost provést kontrolu hospodaření samosprávy, zejména s finančními prostředky poskytnutými samosprávě státem.
Ve vztahu k obraně a bezpečnosti je třeba ústavně zakotvit základní činnosti, práva a povinnosti, které mají orgány územní samosprávy plnit v zákonem předvídaných situacích a stavech (nouzový stav, stav ohrožení, válečný stav). Je nutno určit osoby, resp. orgány, které budou činnosti obranného a bezpečnostního charakteru zajišťovat a koordinovat na základě vymezených rozhodovacích pravomocí.
Skutečná úloha samosprávy spočívá v tom, nakolik je samostatná vůči státu a naopak, nakolik státní orgány mohou do samosprávy zasahovat. Nutným předpokladem výkonu samosprávy je však finanční (ekonomická) nezávislost.
JIŘÍ VANÍČEK,
student Právnické fakulty MU v Brně
Právní úpravy členských států Unie stanoví finanční autonomii samosprávných celků a jejich rozpočtovou samostatnost a nezávislost na státním rozpočtu.
