Do konce března měly mít obce schválené své rozpočty. Lapidárně řečeno - mělo skončit období hospodaření podle rozpočtového provizória a starostové, radní, zastupitelé a vlastně všichni občané by již měli mít jasnou a konkrétní představu o příjmech a výdajích své obce v letošním roce.Pokud se...
Do konce března měly mít obce schválené své rozpočty. Lapidárně řečeno - mělo skončit období hospodaření podle rozpočtového provizória a starostové, radní, zastupitelé a vlastně všichni občané by již měli mít jasnou a konkrétní představu o příjmech a výdajích své obce v letošním roce.
Pokud se chceme zabývat úvahami o problémech rozpočtů obcí, je zřejmé, že zatímco obce (od 10 tisíc obyvatel) mohou plně využívat služeb profesionálů a praktické sestavení rozpočtu je pro ně především otázkou politickou, malé obce (do jednoho tisíc obyvatel) mají pro tvorbu rozpočtu poměrně užší možnosti a "kreativita" či variantnost je omezena povinnými a "životně důležitými" výdaji. Současně tyto menší obce disponují poměrně omezenými a předem relativně pevnými příjmy. Budeme se proto zabývat problémy měst s počtem obyvatel kolem 5 tisíc.
Rozpočtová skladba se pro letošní rok změnila vyhláškou č. 323/2002 Sb., ale změny oproti loňskému roku nejsou příliš obsáhlé ani převratné. Jde jednak o změny číselného označení položek (např. platy zaměstnanců a ostatní osobní výdaje, povinné pojistné, správní poplatky, odvod z výtěžku z provozování loterií), jednak o vyčlenění některých nových položek z položek stávajících (např. teplá voda z položky teplo či převody Fondu kulturních a sociálních potřeb a sociálního fondu obcí z položky převody vlastním rozpočtovým účtům). Podstatnější změnou oproti předchozím letům je poměrné časté vyčlenění školských a obdobných zařízení jako samostatných např. příspěvkových organizací, přičemž dosud byla často tato zařízení součástí rozpočtů měst. Městské rozpočty tato změna opticky zjednodušuje, neboť ubývají jednotlivé položky na příjmové i výdajové straně rozpočtů a jsou nahrazeny položkou "příspěvky zřízeným příspěvkovým organizacím". Je však třeba říci, že s ohledem na nejistoty ohledně skutečného vývoje financování nových příspěvkových organizací je propočet očekávaného příspěvku obtížný a je možno přepokládat, že u této výdajové položky rozpočtu nastanou změny v obou směrech.
Daňové příjmy
Tyto příjmy tvoří jakousi jistou "páteř" městských rozpočtů a jejich podstatnou část města a obce meziročně prakticky nemohou ovlivnit, neboť jsou v souladu s platnými zákony (např. zákon o rozpočtovém určení výnosu daní) rozepsány obcím ze státního rozpočtu jako podíl na jednotlivých daních (daň z příjmů, daň z přidané hodnoty). Nezanedbatelnou a průběžně se zvyšující částí daňových příjmů jsou přímé daňové příjmy obcí, z nichž nejvýraznější jsou obvykle příjmy z daně z nemovitostí a příjmy z místních poplatků.
U daně z nemovitostí mohou obce být aktivní zejména ve smyslu využití svého zákonného práva na informace /viz § 24 odst. 3 písm. d) zákona o správě daní a poplatků/ a následného stanovení obcemi stanovovaného koeficientu a co nejpřesnějšího odhadu daňového výnosu.
Finanční orgány mohu informovat obce zejména o:
souhrnné výši předepsané daně z nemovitostí v obci za zdaňovací období a k termínům splatnosti jednotlivých splátek,
relativních výnosech katastrálního území a druhů nemovitostí obce,
počtech nemovitostí v obci osvobozených podle různých zákonných důvodů,
počtech a výši jednotlivých nedoplatků na dani z nemovitosti.
V rámci místních poplatků, které obce a města mohou (a nemusejí) stanovit na svém území, je často nejvyšším příjmem příjem z místního poplatku za komunální odpad. Tento poplatek je zaváděn na základě platného zákona o odpadech, a to ve výši stanovené obecně závaznou vyhláškou obce. Základní charakteristikou tohoto druhu příjmu je jeho použití na nakládání s komunálním odpadem v obci. To znamená, že výnos poplatku je zpravidla plně využit na krytí výdajů obce na nakládání s komunálním odpadem.
Dalším výrazným místním poplatkem bývá obvykle poplatek za povolení vjezdu do vybraných částí města a poplatek za používání městských veřejných prostranství, dalším výrazným a relativně snadno rozpočtovatelným příjmem jsou správní poplatky.
Nedaňové příjmy
V rámci těchto příjmů městských rozpočtů jsou rozpočtovány příjmy ze všech oblastí aktivit města. Významné jsou obvykle například příjmy z pronájmu městských nemovitostí a dalšího majetku, příjmy z hospodaření s byty ve vlastnictví města, příjmy z poskytování komunálních služeb, příjmy za činnost místní správy, příjmy z finančních operací a příjmy ze splátek půjček od obyvatelstva. V oblasti nakládání s odpady jsou v rámci této skupiny rozpočtovány příjmy za sběr a svoz komunálních odpadů z provozoven podnikajících fyzických i právnických osob (tj. příjmy, které nejsou v rámci místního poplatku za komunální odpad), případně veškeré příjmy od občanů za komunální odpad, pokud není vybírán výše zmíněný místní poplatek. V případě těchto příjmů lze dokumentovat míru městské aktivity, avšak i míru podstupovaného rizika.
Kapitálové příjmy
Tyto příjmy zahrnují zejména příjmy z prodeje aktiv města, tj. zejména z prodeje jeho movitého i nemovitého majetku. V řadě případů při tom lze nalézt příjmy na základě dlouhodobých smluv (prodej infrastruktury - plynovod, vodovod atd.), prodej akcií apod. Základním rysem těchto příjmů je jejich praktická jednorázovost a neopakovatelnost. To by mělo představovat určitý imperativ pro ekonomy i městské politiky, aby nevyužívali těchto příjmů zejména ke krytí běžných výdajů. Optimální je využití kapitálových příjmů na pořízení kapitálových investic či obdobných akvizic. Je možno formulovat teoretické pravidlo, že objem kapitálových příjmů by se měl limitně rovnat objemu kapitálových výdajů (včetně splátek úvěrů a půjček na pořízení investičního majetku).
Přijaté dotace
Dotace v rámci městského rozpočtu lze jen obtížně plánovat, zejména pokud nejsou městu již rozhodnutím přiděleny. Příprava dotačních příjmů by však měla začínat již při projednávání střednědobého rozpočtového výhledu města. Pro každou dotaci či obdobnou podporu příjmové základny města je třeba především vytvářet podmínky a taktéž mít zajištěnu přípravu jejich technických a finančních náležitostí. To představuje jednak dobrou přípravu reálných a konzistentních projektů, předkládaných se žádostí o podporu, jednak přípravu nutné finanční spoluúčasti (kofinancování) ze strany městského rozpočtu. Tato spoluúčast města činí obvykle 20 až 40 % ceny projektu, na který je dotace či jiná podpora požadována. Je třeba poznamenat, že zanedbání uvedených předpokladů vede v praxi k situaci, kdy obce preferují účast v takových dotačních titulech, které vyžadují minimální finanční spoluúčast městských rozpočtů, což není vždy optimální rozhodnutí.
Význam racionálního přístupu k přípravě žádostí o dotaci či jinou podporu bude růst v souvislosti se vstupem do Evropské unie, a to zejména v rámci:
financování tzv. přechodných období platnosti legislativy EU (viz například implementace směrnice Rady 91/271/EHS, týkající se čištění komunálních odpadních vod),
účasti na financování ze strukturálních fondů EU.
Celkově je možno o příjmové stránce městských rozpočtů říci, že by se měla především hledat odpověď na otázku maximální reálnosti rozpočtovaných příjmů a na racionální vazbu mezi příjmy rozpočtu a rozpočtovým výhledem města. Jde o významný úkol nejen pro členy rad a zastupitelstev měst a obcí, ale i pro úředníky městských úřadů a členy jednotlivých pracovních výborů a komisí místní samosprávy.
Běžné výdaje
Stejně jako u státního rozpočtu lze i u městských rozpočtů rozpočtované výdaje rozdělit na mandatorní a nemandatorní, tj. na výdaje, které vyplývají z platných právních předpisů, a výdaje ostatní. V praxi je však toto členění v současných podmínkách problematické, jak si ukážeme dále. Pragmatičtější je členění výdajů na:
a) výdaje spojené s poskytováním komunálních služeb a infrastruktury města (např. výdaje na provoz kanalizací a čištění odpadních vod, zásobování pitnou vodou, opravy komunikací, provoz a údržbu místních inženýrských sítí, veřejné osvětlení, výdaje na sběr a svoz komunálních odpadů, výdaje na péči o vzhled obcí a veřejnou zeleň, výdaje na ekologické programy apod.),
b) výdaje na činnost místní správy a zastupitelstva,
c) výdaje na převody příspěvkovým organizacím a fondům města.
Co se týče výdajů uvedených pod bodem a), je pro rozpočtování podstatné, zda uvedené komunální a infrastrukturální služby provádí město či jím vlastněný komunální podnik, případně zda tyto činnosti zajišťují dodavatelsky cizí subjekty. V prvním případě je třeba hledat mechanismy k verifikaci ceny, případně nákladů předmětných komunálních služeb (kontrolní činnost revizní komise a finačního výboru zastupitelstva), v druhém případě pak věnovat pozornost správnému využívání výběrových řízení a jejich vyhodnocování.
Mezi základní ekonomické problémy v této oblasti činnosti měst a obcí lze zařadit energetické hospodářství, veřejné komunikace, péči o vzhled města a nakládání s odpady.
Pokud jde o výdaje na činnost místní správy, není podstatné se zaměřovat toliko na standardně vyhodnocovaný vývoj osobních nákladů (mzdy a odvody). Tyto položky totiž vycházejí z platných tarifů a povoleného meziročního navýšení, čemuž odpovídá i způsob rozpočtování této položky. Specifickou pozornost je třeba věnovat například položkám - drobný hmotný investiční majetek a programové vybavení. V rámci těchto rozpočtovaných výdajů se pořizuje mimo jiné výpočetní technika, kde prověření stávajícího stavu i nových požadavků by mělo být předmětem nezávislého odborného posouzení (je například otázkou, zda každý úředník městského úřadu má být vybaven špičkovým PC s vynikající zvukovou kartou, reproduktory, vypalovačkou CD a vlastní laserovou tiskárnou).
Zvláštní situace nastává u požadavků na programové vybavení. I v tomto případě by měl být proveden odborný audit a měly by být stanoveny priority a potřeby z hlediska naplňování platných zákonů. Například je nutné nejen prověřit licenční politiku v programovém vybavení městských úřadů, ale také zavést tzv. elektronickou podatelnu. Sankcemi vymahatelná povinnost vytvořit na městském úřadě elektronickou podatelnu platí nově od počátku letošního roku. Bez ohledu na minimální počet občanů, kteří by měli vážný zájem o využití elektronické podatelny (pro občany to představuje mimo jiné nutnost mít za úplatu certifikovaný elektronický podpis), dodavatelské firmy tohoto programového vybavení nasadily často pro městské rozpočty zcela nereálnou cenovou politiku. To by mělo vést ke zhodnocení situace jak exekutivou (příslušné ministerstvo), tak samotnými zákonodárci.
V případě výdajů uvedených pod bodem c) - poskytování příspěvků vlastním příspěvkovým organizacím - by se mělo vycházet z jednotné a konzistentní metodiky. Je možno též doporučit stanovení klasifikovaných kritérií pro hodnocení činnosti a ekonomických výsledků řízených příspěvkových organizací.
Kapitálové výdaje
Kapitálové výdaje jsou propojeny jednak s kapitálovými příjmy a dotacemi, jednak s rozpočtovým výhledem a celkovou rozvojovou strategií každého města.
Často jde o investiční výstavbu - rekonstrukci a modernizaci majetku města (obecní budovy, komunikace), výše těchto výdajů by měla být podle možností co nejpřesněji kalkulována. Obdobné platí i pro nové zahajované investice.
Financování
Mělo by platit, že městský rozpočet by měl být podle možností minimálně vyrovnaný, to znamená, že výdaje rozpočtu spolu s úhradou závazků minulých období by neměly převýšit rozpočtované příjmy. Je třeba si uvědomit, že reálné možnosti měst a obcí krýt případný schodkovitý rozpočet, jsou minimální. V praxi může jít o snížení stavu krátkodobých prostředků na bankovních účtech města či o přijetí nových půjček ke krytí schodku městského rozpočtu.
V této souvislosti je známým faktem, že nová zastupitelstva měst a obcí po komunálních volbách často zjišťují vysokou zadluženost města, kdy i pokrytí standardního splátkového kalendáře může být značným problémem. Města pak musí přehodnotit své výdajové priority, případně vyjednávat s věřiteli o rozložení či prodloužení úhrady existujících závazků města.
To, jak kvalitní rozpočet město má a zda jej umí správně naplňovat, posoudí nejpozději v příštích komunálních volbách občané - voliči.
Erik Geuss,
ekonom
Dotace v rámci městského rozpočtu lze jen obtížně plánovat, zejména pokud nejsou městu již rozhodnutím přiděleny.
