Novela ústavy slovenské republiky o územní samosprávě Národní rada Slovenské repubiky 23. února t. r. přijala ústavní zákon, kterým se mění a doplňuje Ústava Slovenské republiky č. 460/1992 Zb., v znění pozdějších předpisů (ústavní zákon č. 90/2001 Z. z.).1) Rozsáhlá novela přináší v mnoha směrech...
Novela ústavy slovenské republiky o územní samosprávě
Národní rada Slovenské repubiky 23. února t. r. přijala ústavní zákon, kterým se mění a doplňuje Ústava Slovenské republiky č. 460/1992 Zb., v znění pozdějších předpisů (ústavní zákon č. 90/2001 Z. z.).1) Rozsáhlá novela přináší v mnoha směrech podstatné změny a řadu otázek upravuje precizněji. Novela nabyla účinnosti 1. července 20012), s výjimkou několika ustanovení, která budou platit od 1. ledna 2002.
Novela přinesla tyto hlavní změny v Ústavě Slovenské republiky:
[*] Obsahuje tzv. evropská ustanovení: Slovenská republika může mezinárodní smlouvou, která byla ratifikována a vyhlášena způsobem stanoveným zákonem, anebo na základě takové smlouvy přenést výkon části svých práv na Evropská společenství a Evropskou unii. Jejich právně závazné akty mají přednost před zákony Slovenské republiky (čl. 7 odst. 2).
[*] Vzhledem k předpokládanému vstupu do NATO bylo do ústavy včleněno ustanovení, že SR se může s cílem zachovat mír, bezpečnost a demokratický řád mezinárodní smlouvou zařadit do organizace vzájemné kolektivní bezpečnosti.
[*] Šířeji se vymezují kategorie mezinárodních smluv, které mají přednost před zákony.3)
[*] Některé změny a doplnění byly vneseny do hlavy druhé o základních právech a svobodách.
[*] Značné rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu Slovenské republiky.
[*] Novelizace téměř všech ustanovení hlavy čtvrté o územní samosprávě.
[*] Doplnění a upřesnění pravomocí Národní rady Slovenské republiky a ustanovení o postavení jejích poslanců.
[*] V některých směrech byly rozšířeny pravomoci prezidenta republiky. Naproti tomu již nemá právo nařizovat, aby se trestní řízení nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo. Podrobněji a úplněji je upraveno rozhodování vlády ve sboru. Vláda je oprávněna, stanoví-li tak zákon, vydávat nařízení k provedení Asociační dohody a mezinárodních smluv podle čl. 7 odst. 2.
[*] Rozšíření pravomocí Ústavního soudu a zdokonalení úpravy postavení jeho soudců.
[*] Výrazně se posiluje nezávislost a samostatnost soudní moci. Novou ústavní institucí je Soudní rada Slovenska. Je zakotveno vytvoření orgánů soudcovské samosprávy.
[*] Zřizuje se instituce Veřejného ochránce práv.
Další změny
Novelou ústavy byla dotčena s výjimkou jediného všechna ustanovení čtvrté hlavy "Územní samospráva". Především byla ústavně upravena samospráva vyšších územních celků. Dále bylo zařazeno několik ustanovení, která platné znění ústavy neobsahovalo. Některá ustanovení byla doplněna tak, že podrobnější úpravu provede zákon (např. sloučení, rozdělení nebo zrušení obce).
Pro pojetí územní samosprávy má zásadní význam doplnění čl. 64 větou, že "Územní samosprávu tvoří obec a vyšší územní celek" (dosavadní prvá věta "Základem územní samosprávy je obec" zůstala zachována). Tímto doplněním vyšší územní celky nabyly povahy ústavní instituce, což se promítá v dalších novelizovaných ustanoveních ústavy. V původním znění čl. 64 odst. 3 se oprávnění stanovit samosprávu vyšších územních celků a jejích orgánů svěřovalo zákonu.
Nadále platí, jak již bylo uvedeno v dřívějším znění čl. 67, že povinnosti a omezení lze obci při výkonu územní samosprávy ukládat zákonem. Novelizované znění čl. 67 odst. 2 vztahuje tuto zásadu garantující samostatnost a nezávislost územní samosprávy též na vyšší územní celky. Navíc nově stanoví, že je lze ukládat mezinárodní smlouvou podle čl. 7 odst. 5 ústavy (viz poznámka 3)).
Zcela nové je ustanovení čl. 67 odst. 3, podle něhož "stát může zasahovat do činnosti obce a vyššího územního celku jen způsobem stanoveným zákonem". Ústava doposud takové ustanovení neměla a ani poslanecký návrh novely je neobsahoval. Bylo do ní zařazeno až při projednávání návrhu novely v Národní radě SR.
Významnou zárukou práva na samosprávu se stane stížnost orgánů územní samosprávy proti neústavnímu nebo nezákonnému rozhodnutí nebo neústavnímu nebo nezákonnému zásahu do věcí územní samosprávy, o níž bude rozhodovat Ústavní soud, pokud o její ochraně nerozhoduje jiný soud (§ 127a - toto nové ustanovení nabude účinnosti 1. ledna 2002). V § 127 odst. 2 se stanoví, že Ústavní soud, vyhoví-li stížnosti, napadnuté rozhodnutí zruší, anebo když porušení práva spočívá v jiném zásahu než je rozhodnutí, zakáže pokračovat v porušování práva a přikáže, je-li to možné, aby se obnovil stav před porušením. Rovněž je předepsáno, k jakým otázkám se Ústavní soud ve svém rozhodnutí vysloví (v čem spočívá neústavní nebo nezákonné rozhodnutí, jaký ústavní zákon nebo zákon byl porušen a jakým rozhodnutím toto porušení nastalo; totéž platí pro neústavní nebo nezákonný zásah).
Jednotné principy
Dosavadní ústavní ustanovení týkající se pouze obcí jsou nyní formulována tak, že se vztahují jak na obce, tak na vyšší územní celky. Tímto způsobem ústava zakotvuje jednotné principy územní samosprávy pro obě její úrovně. Jedná se o tyto otázky:
[*] Vyšší územní celek je stejně jako obec podle nově zařazeného článku 64a samostatným územním samosprávným celkem a správním celkem Slovenské republiky sdružujícím osoby, které mají na jeho území trvalý pobyt. Na rozdíl od dosavadního článku 64 odst. 2, v němž bylo řečeno, že obec je samostatný a správní celek Slovenské republiky, nové znění hovoří o územním samosprávném celku. Toto doplnění třeba považovat za podstatné, neboť zdůrazňuje samosprávnou povahu obcí a vyšších územních celků.
[*] Novelizované znění čl. 65 stanoví, že vyšší územní celek je právnickou osobou, která samostatně hospodaří s vlastním majetkem a se svými finančními prostředky a v odstavci druhém upravuje financování jeho potřeb (především z vlastních příjmů, jakož i ze státních dotací). Zvláště je uvedeno, že zákon stanoví, které daně a poplatky jsou příjmem VÚSC.
[*] Ustanovení čl. 66 upravující právo obce sdružovat se s jinými obcemi k zabezpečení věcí společného zájmu bylo doplněno tím, že stejné právo sdružovat se s jinými vyššími územními celky má i vyšší územní celek; podmínky stanoví zákon.
[*] Územní samospráva se uskutečňuje ve vyšších územních celcích ve stejných formách jako v obcích s výjimkou shromáždění obyvatel: referendem na území vyššího územního celku a orgány vyššího územního celku. V této souvislosti poznamenejme, že podle čl. 67 odst. 1 v novelizovaném znění způsob konání místního referenda a referenda na území VÚSC stanoví zákon (doposud organizaci místního referenda upravovaly samy obce).
[*] Společně pro obce a vyšší územní celky je nyní formulováno ustanovení čl. 71 odst. 1 o možnosti přenést na ně zákonem určené úkoly místní státní správy, přičemž náklady takto přeneseného výkonu státní správy hradí stát.
Další ústavní ustanovení změněná a doplněná novelou jsou formulována zvláště pro obce a zvláště pro vyšší územní celky, ale jsou obsahově shodná. Jedná se o ustanovení o orgánech obce (obecní zastupitelstvo a starosta) a orgánech VÚSC, jimiž jsou zastupitelstvo a předseda vyššího územního celku.
Úprava voleb
K závažné změně dochází v úpravě aktivního a pasivního volebního práva do orgánů samosprávy. Ustanovení čl. 30 odst. 1, podle něhož občané mají právo zúčastňovat se správy veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, bylo doplněno takto: "Cizinci s trvalým pobytem na území Slovenské republiky mají právo volit a být voleni do orgánů samosprávy obcí a do orgánů samosprávy vyšších územních celků". Toto doplnění je promítnuto do ustanovení čl. 68 odst. 2 a 3 o volbě poslanců obecního zastupitelstva a starosty (ten je v SR volen přímo), v nichž je řečeno, že právo volit mají obyvatelé obce, kteří mají na jejím území trvalý pobyt. Pojem "obyvatelé" zahrnuje státní občany SR, ale i cizince, kteří mají na území obce trvalý pobyt. Právo volit poslance zastupitelstva a předsedu VÚSC shodně mají obyvatelé, kteří mají trvalý pobyt v územním obvodu vyššího územního celku.
Ústava v čl. 30 odst. 2 ukládá, že volby se musí konat v lhůtách nepřesahujících pravidelné volební období stanovené zákonem. Délku volebního období obecního zastupitelstva a starosty stanovil zákon o obecním zřízení, tj. "obyčejný zákon", nikoliv však sama ústava. Přijatou novelou je nyní čtyřleté volební období obecního zastupitelstva a starosty upraveno na ústavní úrovni (čl. 69 odst. 2 a 3). Volební období zastupitelstva a předsedy VÚSC je rovněž čtyřleté (nově zařazený odst. 5 a 6 čl. 69).
Postavení a způsob volby předsedy vyššího územního celku jsou upraveny shodně jako u starosty. Předseda je výkonným orgánem vyššího územního celku, vykonává správu vyššího územního celku a zastupuje ho navenek (čl. 69 odst. 6). Z uvedeného vyplývá, že se nepočítá se zřízením kolektivního výkonného orgánu jako je rada kraje v České republice. Předseda VÚSC bude volen obyvateli, kteří mají trvalý pobyt v územním obvodu vyššího územního celku, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním.
Ustanovení čl. 63 odst. 2 věnované starostovi bylo doplněno tím, že zákon stanoví důvody a způsob odvolání starosty před uplynutím volebního období. Na základě tohoto ústavního zmocnění bude provedena nová zákonná úprava uvedených otázek, která odstraní rozpory a nejasnosti pramenící z existující úpravy, na něž poukázala důvodová zpráva k návrhu novely. Stejné zmocnění obsahuje ustanovení týkající se předsedy VÚSC.
Všeobecně závazná nařízení
K změnám dochází v úpravě všeobecně závazných nařízení.4) Dosavadní znění čl. 68 stanovilo, že ve věcech územní samosprávy může obec vydávat všeobecně závazné nařízení. Podle novelizovaného znění uvedeného článku obec a vyšší územní celek může vydávat všeobecně závazné nařízení ve věcech územní samosprávy a na zabezpečení úkolů vyplývajících pro samosprávu ze zákona.
Zřejmě se předpokládá, že zvláštní zákony budou moci určovat úkoly v oblasti samosprávy, jejichž splnění vyžaduje vydání všeobecně závazného nařízení.
Podle čl. 71 odst. 2 obec mohla vydávat všeobecně závazná nařízení při výkonu státní správy na základě zákona, byla-li k tomu zákonem zmocněna. Nové znění říká, že obec a VÚSC je může vydávat na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích (novela zde přejímá formulaci ze zákona o obecním zřízení). Zdůrazňuje se tím, že obce a vyšší územní celky jsou vázány rámcem zmocňujícího zákona.
Zatímco doposud čl. 125 písm. c) stanovil, že Ústavní soud rozhoduje o souladu všeobecně závazných nařízení orgánů územní samosprávy s ústavou a zákony, tj. uplatňoval při jejich přezkoumávání stejné kritérium bez ohledu na to, jsou-li vydávána ve věcech územní samosprávy nebo při výkonu státní správy, novela přináší diferencovanou úpravu.
Jde-li o všeobecně závazná nařízení ve věcech územní samosprávy podle čl. 68, Ústavní soud rozhoduje o jejich souladu s ústavou, s ústavními zákony, s mezinárodními smlouvami, s kterými vyslovila souhlas Národní rada SR a které byly ratifikovány a vyhlášeny způsobem stanoveným zákonem, a se zákony, pokud o nich nerozhoduje jiný soud /čl. 125 odst. 1 písm. c)/. U všeobecně závazných nařízení vydávaných při výkonu státní správy podle čl. 71 odst. 2 Ústavní soud rozhoduje o jejich souladu s ústavou, ústavními záony, s mezinárodními smlouvami vyhlášenými způsobem stanoveným zákonem, se zákony, s nařízeními vlády a s všeobecně závaznými právními předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, pokud o nich nerozhoduje jiný soud.
Uvedená diferenciace odráží značnou samostatnost zastupitelstva při vydávání všeobecně závazných nařízení ve věcech územní samosprávy a jeho větší vázanost, když vydává tato nařízení při výkonu státní správy. Nedošlo k změnám co se týče důsledků, zjistí-li Ústavní soud nesoulad s výše uvedenými právními předpisy: všeobecně závazná nařízení, jejich části, případně některá jejich ustanovení ztrácejí účinnost a orgány, které je vydaly (zastupitelstva), jsou povinny do šesti měsíců od vyhlášení rozhodnutí Ústavního soudu odstranit nesoulad. Neučiní-li tak v této lhůtě, místní právní předpis (jeho části, ustanovení) ztrácejí platnost. Zasluhuje pozornost, že Ústavnímu soudu náleží pravomoc přezkoumávat ústavnost a zákonnost všeobecně závazných nařízení, pokud o jejich souladu nerozhoduje jiný soud. Je tudíž dána možnost, aby v budoucnu přezkoumávaly všeobecně závazná nařízení jiné soudy než Ústavní soud.
Rozšířen okruh práv
Novým je ustanovení čl. 125 odst. 2, podle něhož Ústavní soud může, když zahájí řízení o souladu právních předpisů, pozastavit účinnost napadených právních předpisů včetně všeobecně závazných nařízení (jejich částí, ustanovení), když jejich další uplatnění může ohrozit základní práva a svobody, když hrozí značná hospodářská škoda anebo jiný vážný nenapravitelný následek.
Podstatně byl novelizován co do svého obsahu i rozsahu dosavadní čl. 127 zakotvující pravomoc Ústavního soudu rozhodovat o stížnostech proti pravomocným rozhodnutím orgánů státní správy a orgánů územní samosprávy, jimiž byla porušena základní práva a svobody občanů. Předně byl rozšířen okruh práv chráněných Ústavním soudem: chrání, pokud ochranu neposkytuje jiný soud, nejen základní práva a svobody upravené v druhé hlavě ústavy, ale též lidská práva a základní svobody vyplývající z mezinárodní smlouvy, kterou Slovenská republika ratifikovala a byla vyhlášena způsobem stanoveným zákonem.
Dále: ochrana je poskytována, jak vyplývá z čl. 127 odst. 2, v případech porušení práva nebo svobody nejen pravomocným rozhodnutím (není sice uvedeno, o rozhodnutí kterých orgánů se jedná, je však nepochybné, že jsou jimi i rozhodnutí orgánů územní samosprávy), ale také opatřením nebo jiným zásahem či nečinností. Je také upřesněno, že subjektem oprávněným podat stížnost jsou fyzické osoby a také právnické osoby. Novela tak převzala vymezení okruhu subjektů ústavní ochrany ze zákona č. 38/1993 Z. z. o organizaci Ústavního soudu Slovenské republiky, o řízení před ním a o postavení jeho soudců, ve znění pozdějších předpisů. Vyhoví-li Ústavní soud stížnosti, zruší rozhodnutí, opatření nebo zásah, a jedná-li se o porušení práv nebo svobod v důsledku nečinnosti, může přikázat, aby ten, kdo je porušil, ve věci jednal. Ústavní soud může zároveň věc vrátit k dalšímu řízení, zakázat pokračovat v porušování práv a svobod a, je-li to možné, aby ten, kdo porušil práva nebo svobody, obnovil stav před porušením. Svým rozhodnutím, jímž vyhoví stížnosti, může přiznat tomu, jehož práva byla porušena, přiměřené finanční zadostiučinění.
Kontrolní působnost
Na obce a vyšší územní celky, právnické osoby zřízené obcemi a na právnické osoby zřízené vyššími územními celky se vztahuje kontrolní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu, která byla podstatně rozšířena (novelizované znění čl. 60). Výslovně je nyní stanoveno, že Nejvyšší kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření s majetkem, finančními prostředky a majetkovými právy obcí a vyšších územních celků, které získaly na úhradu nákladů na přenesený výkon státní úpravy. Ve vztahu k obcím a vyšším územním celkům patrně přichází v úvahu také kontrola hospodaření s majetkem, finančními prostředky, majetkovými právy a pohledávkami a finančními prostředky, které byly poskytnuty právnickým osobám v rámci rozvojových programů anebo z jiných obdobných důvodů ze zahraničí.
Veřejný ochrance práv
Novou ústavní institucí, kte-rá doplňuje existující systém ochrany základních práv a svobod fyzických a právnických osob, je veřejný ochránce práv. Jeho působnost, způsob volby, podmínky volitelnosti5), možnost odvolání a zánik funkce zpravuje čl. 151a, který tvoří druhý oddíl osmé hlavy, jejíž název nyní zní: "Prokuratura Slovenské republiky a Veřejný ochránce práv". Veřejný ochránce práv je nezávislý orgán, který se v rozsahu a způsobem stanoveným zákonem podílí na ochraně základních práv a svobod fyzických a právnických osob při jednání, rozhodování anebo nečinnosti orgánů veřejné správy, jestliže jednání, rozhodování nebo nečinnost je v rozporu s právním řádem anebo s principy demokratického a právního státu. Uplatňování působnosti veřejného ochránce práv bude tedy zaměřeno i na odstraňování nedostatků v práci orgánů územní samosprávy. Ustanovení čl. 151a nabude účinnosti dnem 1. ledna 2002. Uvedené ústavní ustanovení počítá s vydáním zákona provádějícího podrobnější úpravu.
Realizace novely Ústavy SR vyvolá rozsáhlou legislativní činnost, která obsáhne jednak přijetí nových zákonů, jednak změnu a doplnění řady platných zákonů. Byly již přijaty zákon č. 302/2001 Z. z., o samosprávě vyšších územních celků (zákon o samosprávných krajích) a zákon č. 303/2001 Z. z., o volbách do orgánů samosprávných krajů a o doplnění občanského soudního řádu (volby byly vyhlášeny na den 1. prosince 2001). Vláda předložila v květnu t. r. Národní radě SR návrh novely zákona o obecním zřízení, ve znění pozdějších předpisů a o změně a doplnění některých dalších zákonů.
Poznámky:
1) Návrh novely Ústavy podali v květnu 2000 poslanci Peter Kresák, Ladislav Orosz, Ivan Šimko a Pavol Hrušovský (tisk 643).
2) Úplné znění Ústavy SR publikováno pod č. 135/2001 Z. z.
3) Jsou to mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, mezinárodní smlouvy, k jejichž provedení není třeba zákon, a mezinárodní smlouvy, které přímo zakládají práva nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob a které byly ratifikovány a vyhlášeny způsobem stanoveným zákonem.
4) Ústava a zákony používají pro místní právní předpisy vydávané ve věcech územní samosprávy a při výkonu státní správy jen jeden pojem - "všeobecně závazné nařízení".
5) Veřejným ochráncem práv může být zvolen občan SR, který je volitelný za poslance Národní rady SR a v den volby dosáhl věku 35 let. Volí ho Národní rada SR na období pěti let z kandidátů navržených nejméně 15 poslanci Národní rady.
Karel Svoboda,
katedra veřejné správy a regionálního rozvoje
Národohospodářské fakulty VŠE v Praze
FOTO ARCHÍV
