Potřeba novelizace zákonů o obcích, krajích a hl. m. Praze vyplývá z dlouholetých zkušeností s problematickými místy legislativy upravujícími zejména oblasti nakládání s majetkem a přístupu k informacím o rozhodovacích procesech a veřejných záležitostech.
V dobře spravovaných obcích (pro zjednodušení budu mluvit pouze o obcích, neboť níže nastíněné úpravy jsou de facto identické pro všechny samosprávy) obvykle nemají problémy s příslušnými pasážemi stávající podoby zákonů o územních samosprávných celcích, které jim poskytují základní vodítko pro hospodárné nakládání s majetkem a informování občanů a zastupitelů. Bohužel se ovšem zdaleka nejen my v občanském sdružení Oživení, jakožto organizace zabývající se principy transparentní a odpovědné veřejné správy, setkáváme s mnoha případy, kdy nejasné formulace buď stojí za nehospodárností nevědomou, nebo umožňují přímo vědomé machinace s veřejným majetkem a aktivní obranu proti úsilí o kontrolu ze strany veřejnosti či dohledových orgánů.
V oblasti nakládání s majetkem se proto pokusím nastínit klady a nedostatky návrhu legislativního řešení, které po asi dvou letech přípravných prací pravděpodobně už brzy vláda dostane na stůl.
PRAVIDLA PRO HOSPODÁRNÉ NAKLÁDÁNÍ S MAJETKEM
Z hlediska zákona o obcích jsou při nakládání s hmotným majetkem nejkritičtějším místem bezesporu jeho prodeje a pronájmy. V současnosti platná pravidla jsou poměrně volná a kontrolní mechanismy fungují v kritických případech nedostatečně.
Mezery platných procedurálních zásad řeší návrh novely v zásadě dvěma opatřeními:
Za prvé, novela stanovuje povinné formy prodeje nemovitostí (veřejnou dražbu nebo veřejnou soutěž o nejlepší nabídku), které zpřesňuje novými pravidly pro zveřejňování záměru prodeje a pronájmu (min. lhůtu zveřejnění prodlužuje na 30 dní, podávání nabídek na 15 pracovních dní).
Za druhé, zveřejnění záměru má být napříště povinné i centrálně (na náklady státu) na Portálu veřejné správy.
Tato dvojice opatření však má daleko k jasnému zacelení děr v současném znění zákona. Vzhledem k tomu, že existuje (a v novele je na něj i odkazováno) relevantní předpis EU o prvcích státní podpory (viz mj. Sdělení Komise o prvcích státní podpory při prodeji pozemků a staveb orgány veřejné moci č. 97/C 209/03), není pochopitelné, proč termíny a forma nepodmíněného nabídkového řízení nejsou sladěny s jeho zásadami (dva měsíce opakované inzerce v médiích atd.). Obcím by to ostatně přineslo větší právní jistotu a delší čas zveřejnění by zvýšil šanci na výhodnější prodej dotčeného majetku. Odchylky ve zvláštních případech, jako je privatizace, realizace předkupního práva, nízká odhadní cena majetku atd., s nimiž zákon počítá, je třeba stanovit ve vztahu ke dvěma základním pilířům: Primární formou prodeje by měla být dražba a pravidla by se měla vztahovat i na movitý majetek.
Návrh novely zákona se však nadále tváří, jako by obce žádný movitý - a ostatně ani finanční - majetek nespravovaly.
KONTROLA DODRŽOVÁNÍ ZÁSAD HOSPODÁRNOSTI
Kromě zpřesnění pravidel návrh novely posiluje i vymahatelnost jejich dodržování. Prvním krokem navazuje na praxi některých obcí (Semily, Nové Strašecí, Kuřim aj.) a států (Slovensko, Velká Británie atd.), když samosprávám klade za povinnost zveřejňovat všechny smlouvy s plněním nad 50 000 Kč ze strany obce centrálně na Portálu veřejné správy. Tento krok jistě přispěje k lepší možnosti veřejné kontroly - na Slovensku vládní představitelé odhadují, že se díky podobně koncipovanému zákonu (dopadajícímu ovšem i na stát, podobně jako aktuální poslanecký návrh z pera Jana Farského) snížily veřejné výdaje až o astronomických 20 %. Jistě by stála za zvážení ještě veřejná evidence faktur a objednávek, k níž by například Ministerstvo vnitra obcím poskytlo potřebný technický nástroj.
Ideální podobu celého konceptu vystihuje starosta Ondřejova Martin Macháček v srpnovém blogu na aktualne.cz - doporučuji jej ctěné pozornosti (viz Mám sen o tom, jak vypadá moje země v roce 2020, za krátkých osm let ).
Samu vymahatelnost však posiluje až rozšíření výčtu ustanovení, na jejichž porušení se vztahuje sankce neplatnosti právního úkonu. Nově má být neplatnost stanovena v případě nezdůvodněného odchýlení se od nařízených forem prodeje, dále při prodeji, pronájmu či daru provedeném v rozporu se zveřejněnými hledisky či způsobem výběru nabídky, při bezdůvodném sjednání nižší prodejní ceny, než je v daném místě a čase obvyklé - a nakonec právě v případě nezveřejnění smlouvy o daném právním úkonu.
Předkladatelé však přešlapují na místě v otázce mechanismu samotného vymáhání neplatnosti. Kde není žalobce, tam není soudce - a z našich zkušeností plyne, že mnoho případů korupčních a nehospodárných prodejů majetku zůstává bez nápravy proto, že soudy nepřiznávají žalobní legitimaci občanům ani jednotlivým zastupitelům obce. Neobstojí argument erupce kverulačních žalob: Na Slovensku tento mechanismus platí od roku 2009 a k ničemu takovému nedošlo. U nás návrh novely tyto kompetence »zkusmo« přikládá zahlcenému Nejvyššímu státnímu zastupitelství. Důvodně se tedy můžeme obávat toho, že se podstatná část opatření mine účinkem.
Ještě rozpačitější je řešení otázky škod způsobených obci. Podle průzkumu Oživení obce takové škody vymáhají pouze v jednotkách procent případů, ačkoliv je to jejich zákonnou povinností. Novela sice v případě, že obec tuto svou povinnost do roka nesplní, dává možnost vymáhat škodu u soudu i zastupitelům. Jedním dechem však umožňuje radě rozhodnout o neuplatnění nároku na vymáhání škody - a soudní přezkum tím zablokovat.
Jistěže v některých případech není vymáhání účelné nebo možné. Nicméně o této otázce by mělo rozhodovat zastupitelstvo. Předkladatelé se tím odklánějí od zadání protikorupční strategie a místo toho, aby mechanismus vymáhání škod posílili, spíše konzervují současný stav. Škody tak půjdou i nadále na vrub obcí.
Rozsah tohoto článku neumožňuje vyvracet jednotlivé obavy, o nichž víme, že v souvislosti s návrhy nových pravidel vznikají. Váháte-li s vyjádřením podpory protikorupčním opatřením, obraťte se na nás - společná práce samospráv a občanské společnosti bude v poslední fázi legislativního procesu novelizace zákonů o územních samosprávných celcích opravdu potřeba.
JAN KOTECKÝ
člen o. s. Oživení, koordinátor platformy Bezkorupce
Společná práce samospráv a občanské společnosti v poslední fázi legislativního procesu novelizace zákonů o ÚSC bude opravdu potřeba.
