NOVÝ INSTITUT - INTEGROVANÁ POVOLENÍ (Dokončení)

K zveřejňování žádosti se kromě tradičního institutu úřední desky obligatorně využívá i internet, konkrétně portál veřejné správy. S ohledem na rozsah a odbornost žádosti (její součástí mohou být i různé odborné nákresy, mapy apod.) se na úřední desce a na portálu veřejné správy zveřejňuje pouze stručné shrnutí podstatných údajů žádosti všeobecně srozumitelným způsobem a zároveň informace o tom, kde a kdy lze do žádosti nahlížet a pořizovat z ní opisy, výpisy, případně kopie.

S povinností úřadu zveřejnit žádost koresponduje právo každého vyjádřit se k žádosti. Okamžik zveřejnění této informace je též okamžikem počátku běhu třicetidenní lhůty, v které se mohou za účastníky řízení přihlásit právnické osoby (občanská sdružení, svazy, komory apod.), jejichž předmětem činnosti je ochrana (řízením dotčených) profesních nebo veřejných zájmů, dále obce a kraje, jejichž území může být zařízením ovlivněno. Na zasílání stejnopisu žádosti těmto "kooptovaným" účastníkům řízení se již nevztahuje zákonná lhůta.

ODBORNÉ SUBJEKTY

Kategorii vyjádření veřejnosti je třeba odlišit od vyjádření subjektů zákonem přesně stanovených, vedle účastníků řízení se jedná o subjekty, které by se měly podílet na odbornosti celého řízení. Těmto subjektům úřad rozesílá žádost po prověření úplnosti žádosti, současně se zveřejněním žádosti. Kromě účastníků řízení se jedná o příslušné správní úřady a odborně způsobilou osobu.

Kraj si může vybrat jakoukoliv odborně způsobilou osobu zapsanou do Seznamu odborně způsobilých osob (dále též Seznam) nebo agenturu. Zvolí-li jinou odborně způsobilou osobu než agenturu, musí smluvně zajistit, aby tato osoba postupovala ve stanovených lhůtách a stanoveným postupem. Vyjádření agentury je oproti tomu bezúplatné a nevyžaduje zvláštní smluvní zabezpečení, neboť její povinnosti vyplývají přímo ze zákona.

Příslušné správní úřady se k žádosti vyjadřují především z hlediska odbornosti. Jsou to úřady, které by jinak vydávaly dílčí "složkové" správní akty (vyjádření, souhlasy, povolení apod.). Ve svých vyjádřeních hodnotí navržené podmínky povolení, resp. navrhují další z hlediska své působnosti, tedy ochrany příslušné složky.

Tato vyjádření nemají závaznou povahu, neboť by jinak ani nemohlo dojít ke skutečné věcné integraci podmínek provozu z hlediska životního prostředí jako celku. Jedinou výjimku tvoří podmínky uvedené ve vyjádření orgánu ochrany veřejného zdraví (hygienika), které se dotýkají zájmů chráněných zákonem o veřejném zdraví, jež musí být do integrovaného povolení převzaty.

Pro krajský úřad jsou tato vyjádření důležitým podkladem pro vydání integrovaného povolení a musí se s nimi, mimo jiné, vypořádat v odůvodnění rozhodnutí, kterým se vydává integrované povolení, případně se žádost o vydání integrovaného povolení zamítá.

KOMPLEXNÍ POSOUZENÍ

Vedle odborných vyjádření jednotlivých příslušných správních úřadů, která by se měla týkat vždy posouzení žádosti, a zejména návrhu podmínek integrovaného povolení z hlediska určité složky životního prostředí, resp. určité veřejným právem chráněné oblasti, právní úprava řízení vyžaduje i odborné stanovisko, které by posuzovalo žádost komplexně, zejména pak navržené podmínky integrovaného povolení z hlediska všech relevantních složek životního prostředí a z hlediska aplikace nejlepších dostupných technik.

Takovýto odborný podklad by dle zákona měla zpracovávat odborně způsobilá právnická osoba (agentura nebo osoba zapsaná do Seznamu).

Vyjádření odborně způsobilé osoby je obligatorní, neboť se jedná o velmi náročný proces, vyžadující nejen znalost problematiky ochrany jednotlivých složek životního prostředí, ale především jednotlivých odvětví průmyslu případně zemědělství, nejlepších dostupných technik a tzv. dokumentů BREF, přibližujících stav nejlepších dostupných technik pro jednotlivá průmyslová a zemědělská odvětví na evropské úrovni.

Měla by hodnotit z těchto hledisek žádost, jejíž součástí je i návrh podmínek integrovaného povolení, vyjádření příslušných správních úřadů a účastníků řízení a případně též navrhovat své podmínky integrovaného povolení. Vyjádření odborně způsobilé osoby se zveřejňuje obdobně jako žádost. Pro krajský úřad není toto vyjádření automaticky rozhodující, resp. závazné.

Předpokládám, že zejména v případě odlišných postojů účastníků řízení bude mít kraj k dispozici stanoviska několika odborně způsobilých osob, které si jsou z hlediska důkazní váhy (zjištění materiální pravdy) rovnocenné.

Zákon totiž nevylučuje, aby kdokoliv z účastníků řízení předložil vyjádření jiné odborně způsobilé osoby než té, kterou si kraj vybral a které musí být tímto úřadem jako důkaz při zjišťování materiální pravdy taktéž respektováno.

Krajský úřad podle návrhu zákona rozhoduje na základě všech výše uvedených vyjádření, přičemž se s nimi musí v odůvodnění rozhodnutí vypořádat. Rozhodnutí je čistě v jeho kompetenci a není žádným z vyjádření vázán.

Je však vázán zásadou materiální pravdy, a proto, pokud chce rozhodnout v rozporu s odborným vyjádřením odborně způsobilé osoby, případně příslušných správních úřadů, musí to řádně a odborně zdůvodnit a především doložit (např. jiným odborným posudkem).

Dalším důležitým prvkem řízení je ústní jednání k projednání žádosti, kterého se vedle účastníků řízení účastní zástupci příslušných správních úřadů a odborně způsobilá osoba. Toto jednání úřad svolává po obdržení všech vyjádření, resp. po marném uplynutí lhůt, ve kterých měly být úřadu doručeny.

Konečně čtvrtým pilířem pro rozhodnutí (vedle všech vyjádření, ústního jednání a porovnávání s použitím nejlepších dostupných technik) je zjištění místních podmínek - tedy citlivosti konkrétního území z hlediska jeho regeneračních a absorpčních schopností.

Toto zjištění může být náročné jak z hlediska času, tak z hlediska např. laboratorních postupů (budou-li v konkrétním případě třeba). Zákon proto krajským úřadům stanovuje povinnost při stanovování emisních limitů řídit se alespoň standardy životního prostředí, tj. nejčastěji imisními, územními a hygienickými limity platnými pro daný region.

Toto regionální hledisko je ovšem považováno za minimum z hlediska zjišťování stavu životního prostředí v místě umístění zařízení, a proto by při použití pouze tohoto hlediska měl krajský úřad zdůvodnit, proč nezjišťoval lokální citlivost území. Lokální citlivost se zjišťuje zpravidla kombinací využití Geografických informačních systémů (GIS) a odborného místního šetření. O takové lokální posouzení citlivosti území může krajský úřad požádat také agenturu.

Samotné rozhodnutí kraj vydá ve lhůtě 45 dnů od obdržení vyjádření odborně způsobilé osoby, ve složitějších případech s možností prodloužení o dalších 45 dnů.

ODVOLÁNÍ

Proti rozhodnutí o žádosti o vydání integrovaného povolení se lze odvolat k Ministerstvu životního prostředí, rozhodoval-li v prvním stupni kraj v přenesené působnosti, resp. podat rozklad, o kterém rozhoduje ministr, rozhodovalo-li v prvním stupni ministerstvo.

Ministerstvo průmyslu a obchodu nebo Ministerstvo zemědělství na základě žádosti druhoinstančního orgánu zasílají ve lhůtě 15 dnů svá vyjádření k předmětu odvolání nebo rozkladu z hlediska posouzení toho, zda došlo k pochybení při použití nejlepších dostupných technik v rámci stanovení závazných podmínek provozu.

Odbor, který bude o odvolání rozhodovat, resp. sekretariát rozkladové komise ministra, může využít uvedenou lhůtu pro získání stanoviska k předmětu odvolání od agentury a od dalších organizačních (složkových) útvarů ministerstva. Pro použití mimořádných opravných prostředků platí správní řád obdobně.

KONTROLA

Kontrola integrovaného povolení anebo provozu zařízení prováděná krajskými úřady (dále jen "kontrola") je vedle integrovaného povolování a zásady veřejnosti údajů z integrovaného registru znečišťování třetím předpokladem zajištění aplikace zásady prevence, která je v takové míře, jakou stanoví zákon o integrované prevenci v právu životního prostředí, ojedinělá.

Povinnost provést kontrolu je krajským úřadům zákonem přikázaná buď v důsledku uplynutí určité doby (pravidelná osmiletá kontrola), nebo v důsledku realizace zákonem stanovených důvodů.

Tyto důvody mohou být vyvolány samotným provozovatelem (změna zařízení nebo porušení podmínek integrovaného povolení), vědeckým vývojem (změna v nejlepších dostupných technologiích), změnou předpisů (změna požadavků na provozní bezpečnost nebo emisních limitů nebo standardů) anebo objektivní příčinou (významné zhoršení životního prostředí v daném místě). Na kontrole se obligatorně (tj. ze zákona) podílí agentura a orgán ochrany veřejného zdraví (hygienik).

Kontrolu zahajuje krajský úřad zpravidla z vlastního podnětu (výjimkou je ohlášení úmyslu provozovatele zařízení změnit zařízení). To ovšem klade na kraj obrovské nároky z hlediska sledování okolností, jejichž naplnění je obligatorním důvodem pro zahájení kontroly.

I když kraj zahajuje kontrolu i na základě podnětu zvenčí, například zjištění České inspekce životního prostředí, nemůže spoléhat pouze na externí iniciaci. Systematický monitoring vybraných relevantních skutečností je proto předpokladem opravdové prevence a kraj, pokud jej není schopen zajistit sám, by měl jeho prováděním pověřit agenturu, která bude na tuto činnost odborně i technicky vybavena.

Pro provedení kontroly není stanovena žádná zákonná lhůta, proto platí, že musí být provedena neprodleně - tzn. ve lhůtě, v níž lze provedení kontroly s ohledem na objektivní možnosti po kraji vyžadovat. Liknavost krajských úředníků při zahájení, opomenutí přizvat agenturu a hygienika či nezdůvodněné prodlužování procesu kontroly by mohlo být považováno za nesprávný úřední postup s případnými negativními důsledky, které z něj pro kraj vyplývají.

Jak již naznačuje zákonné označení kontroly, jakožto kontroly integrovaného povolení anebo provozu zařízení, charakter kontroly se bude případ od případu lišit v závislosti na důvodu zahájení kontroly. Administrativní zhodnocení integrovaného povolení bude zpravidla provedeno například z důvodu změny nejlepších dostupných technik či změny emisních limitů, popř. standardů v důsledku změny právních předpisů.

Odborné místní šetření si bezpochyby vyžádá posouzení změny životního prostředí v místě umístění zařízení nebo posouzení podezření na porušení podmínek povolení, nezajistila-li v tomto případě místní šetření již Česká inspekce životního prostředí. V ostatních případech se předpokládá kombinace kontroly - toho, zda integrované povolení vyhovuje (nebo zda nechybí) s ohledem na skutečný stav (administrativní kontrola), s kontrolou konkrétního zařízení a jeho provozu (místní šetření).

Typickým příkladem nutnosti použití této kombinace bude zjištění, zda provozní bezpečnost zařízení vyžaduje, aby bylo použito jiné techniky.

obr

PROTOKOL

S fyzickým ukončením kontroly sice není spojeno vydání žádného zákonem uvedeného správního aktu, nicméně je zřejmé, že o výsledku kontroly sepíše krajský úřad s agenturou a hygienikem protokol. Tento výsledek je krajský úřad povinen s provozovatelem zařízení projednat do 15 dnů ode dne sepsání protokolu o kontrole.

Význam tohoto jednání spočívá v tom, že pozitivní a aktivní přístup provozovatele zařízení může nejlépe zajistit výběr nejvhodnějšího postupu krajského úřadu s ohledem na možnosti, které mu dává zákon.

Poněkud formálním se může zdát tento požadavek v případě, kdy kontrolní zjištění vede jednoznačně k vydání potvrzení souladu provozu zařízení s integrovaným povolením; v ostatních případech však může mít jednání, a zejména dohoda na dalším postupu mezi krajem a provozovatelem zařízení významný vliv na míru konfliktnosti a rychlosti v dalším postupu.

Při rozhodnutí o tomto postupu bude muset krajský úřad dbát míry zavinění provozovatele zařízení, míry významnosti kontrolované změny a výše ekonomické nákladnosti realizace v úvahu připadajících opatření.

Závěrem takového jednání může být jak vydání správního aktu mimo správní řízení tak zahájení následného řízení, popř. jejich kombinace. Protože není stanovena žádná lhůta pro vydání správního aktu či zahájení řízení, platí pro postup kraje totéž, co platilo u zahájení kontroly, tj. že má být proveden právní úkon úřadu neprodleně po uzavření jednání s provozovatelem zařízení, o kterém se zpravidla taktéž pořizuje protokol.

Správním aktem vydaným mimo správní řízení se rozumí potvrzení souladu s integrovaným povolením a výzva k podání žádosti o změnu integrovaného povolení. Za takový správní akt se může považovat též deklarace krajského úřadu o tom, že již vydané integrované povolení zaniklo v důsledku naplnění skutečností uvedených v zákoně (např. nevyužívání povolení bez vážného důvodu po dobu delší 8 let).

Zahájením řízení se rozumí zahájení řízení o uložení opatření k nápravě či o zastavení provozu zařízení nebo jeho části. Shora deklarovanou kombinací obou postupů se má na mysli zahájení řízení o zastavení provozu zařízení nebo jeho části v případě, kdy provozovatel zařízení nepodal žádost o změnu integrovaného povolení ve stanovené lhůtě, ačkoliv k tomu byl vyzván, a zahájení řízení o změně integrovaného povolení na základě žádosti reagující na výzvu krajského úřadu.

Takto uvedený postup dále nevylučuje možnost provozovatele zařízení požádat o zahájení řízení o změně integrovaného povolení přímo, tj. bez předcházející kontroly a výzvy.

PETR PETRŽÍLEK,

poradce ministra životního prostředí