Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecních zřízeních), rozděluje rozhodování obce o právních jednáních do několika fází. Platí, že každé právní jednání musí být nejdříve předem schváleno k tomu příslušným obecním orgánem, jímž je rada nebo zastupitelstvo obce (stranou ponechme zákonem předvídané...
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecních zřízeních), rozděluje rozhodování obce o právních jednáních do několika fází. Platí, že každé právní jednání musí být nejdříve předem schváleno k tomu příslušným obecním orgánem, jímž je rada nebo zastupitelstvo obce (stranou ponechme zákonem předvídané výjimky, kdy může rozhodovat starosta nebo obecní úřad), přičemž bez tohoto schválení je právní jednání absolutně neplatné (srov. § 41 odst. 2 a 3 zákona o obcích). Teprve na základě tohoto schválení může obec právně (relevantně) jednat. Obec přitom bude navenek zastupovat, a tudíž za ni jednat starosta (§ 103 odst. 1 zákona o obcích), případně v určitém rozsahu zaměstnanci obce (§ 166 odst. 1 nového občanského zákoníku - NOZ). V případech určitých majetkoprávních dispozic musí oběma popsaným krokům (vytvoření právní vůle obce a její projevení navenek) předcházet zveřejnění tzv. záměru zamýšlené dispozice, jak stanoví § 39 odst. 1 zákona o obcích.
Rozhodnutí zastupitelstva či rady obce o právním jednání tedy konstituuje právní vůli obce být určitým způsobem vázána, přičemž judikaturou soudů je chápáno jako materiálně právní podmínka právního jednání obce (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007 nebo usnesení ze dne 4. 10. 2012, sp. zn. 28 Cdo 4219/2011). Samo o sobě tedy není právním jednáním, tj. nezakládá právně vynutitelný závazek obce schválenou smlouvu uzavřít. Proto jestliže k uzavření smlouvy dochází až na základě navazujícího jednání starosty a až tímto jednáním je obec právně vázána, je nepochybně možné usnesení o uzavření smlouvy také příslušným orgánem zrušit. Je ovšem otázkou, zda takový postup nemůže za určitých podmínek založit nárok druhé smluvní strany na náhradu škody. V teorii je povinnost nahradit škodu v případě neuzavření smlouvy označována jako tzv. předsmluvní odpovědnost.
PŘEDSMLUVNÍ ODPOVĚDNOST
Ani nový občanský zákoník (zákon č. 89/ /2012 Sb.) rozhodně nezakazuje smluvní straně, byť by šlo o obec, neuzavřít smlouvu, tedy rozhodnout se v určité »fázi« jednání o smlouvě příslušný závazek nepřevzít.
Co však občanský zákoník výslovně upravil, je tzv. předsmluvní odpovědnost v ustanoveních § 1728 a 1729 (byť judikatura Nejvyššího soudu existenci této odpovědnosti dovozovala i za účinnosti původního občanského zákoníku; srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2013, sp. zn. 25 Cdo 2863/2012 a ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 29 Odo 1166/2004).
Ustanovení § 1728 NOZ stanoví, že (1) každý může vést jednání o smlouvě svobodně a neodpovídá za to, že ji neuzavře, ledaže jednání o smlouvě zahájí nebo v takovém jednání pokračuje, aniž má úmysl smlouvu uzavřít. (2) Při jednání o uzavření smlouvy si smluvní strany vzájemně sdělí všechny skutkové a právní okolnosti, o nichž vědí nebo vědět musí, tak, aby se každá ze stran mohla přesvědčit o možnosti uzavřít platnou smlouvu a aby byl každé ze stran zřejmý její zájem smlouvu uzavřít. Podle § 1729 NOZ pak platí, že (1) dospějí-li strany při jednání o smlouvě tak daleko, že se uzavření smlouvy jeví jako vysoce pravděpodobné, jedná nepoctivě ta strana, která přes důvodné očekávání druhé strany v uzavření smlouvy jednání o uzavření smlouvy ukončí, aniž pro to má spravedlivý důvod. (2) Strana, která jedná nepoctivě, nahradí druhé straně škodu, nanejvýš však v tom rozsahu, který odpovídá ztrátě z neuzavřené smlouvy v obdobných případech.
KDY MŮŽE VZNIKNOUT POVINNOST NAHRADIT ŠKODU
Shora popsaný zákonný proces právního jednání obce je pak rozhodující i pro posouzení případného vzniku »předsmluvní odpovědnosti« podle § 1729 nového občanského zákoníku. Lze totiž dovozovat, že každá osoba, která vstupuje s obcí do jednání o uzavření smlouvy, si musí být vědoma popsaných zákonných podmínek, především podmínky předchozího schválení smlouvy radou nebo zastupitelstvem obce (připomeňme zásadu, podle níž neznalost zákona neomlouvá). To znamená, že hypotéza ustanovení § 1729 odst. 1 nového občanského zákoníku (»Dospějí-li strany při jednání o smlouvě tak daleko, že se uzavření smlouvy jeví jako vysoce pravděpodobné.«) může být v podmínkách obcí naplněna nejdříve v okamžiku, kdy rada nebo zastupitelstvo obce svým usnesením schválí uzavření konkrétní smlouvy. Až od tohoto okamžiku totiž lze s ohledem na popsaný zákonem předvídaný postup obce mít za to, že »uzavření smlouvy se jeví jako vysoce pravděpodobné«.
Jinak řečeno z hlediska ustanovení § 1729 odst. 1 nového občanského zákoníku nemůže druhá strana mít za to, že uzavření smlouvy je vysoce pravděpodobné, pokud sice jednala s obcí a byly předem dojednány konkrétní podmínky smlouvy, avšak ty dosud nebyly schváleny radou nebo zastupitelstvem (podle povahy konkrétního právního jednání), neboť pouze tyto orgány jsou v podmínkách obcí oprávněny vytvářet vůli obce být právně vázána.
LEGITIMNÍ DŮVODY PRO NEUZAVŘENÍ SMLOUVY
O případném vzniku povinnosti obce nahradit škodu podle § 1729 odst. 2 NOZ pro neuzavření smlouvy proto lze uvažovat až poté, kdy právní jednání bylo zastupitelstvem nebo radou schváleno. Může jít o situace, kdy osoba zastupující obec navenek bezdůvodně nejedná, nebo o případy, v nichž zastupitelstvo nebo rada následně zruší své usnesení, jímž uzavření smlouvy předem schválily, aniž by k takovému postupu existoval legitimní důvod.
Je ovšem třeba připomenout, že obecní orgány nemusejí při schvalování smlouvy schválit celý její obsah (veškeré náležitosti), když (podle judikatury Nejvyššího soudu, např. podle rozsudku ze dne 22. 12. 2005, sp. zn. 28 Cdo 1067/2004) postačí, pokud jsou schváleny alespoň její podstatné náležitosti. Takovým legitimním důvodem pro neuzavření smlouvy i přes její schválení radou nebo zastupitelstvem může být i situace, kdy mezi obcí a druhou smluvní stranou nebude konsens o všech náležitostech právního jednání (snad s výjimkou případných »zjevně nesmyslných« či neodůvodněných požadavků obce na obsah smlouvy). Stejně tak lze za ospravedlnitelný důvod pro neuzavření smlouvy považovat např. dodatečné zjištění, že při rozhodování o právním jednání došlo na straně obce k procesním pochybením, pro která by uzavřená smlouva mohla být neplatná (např. vadné zveřejnění záměru kupní cena odporující § 39 odst. 2 zákona o obcích).
INFORMAČNÍ POVINNOST OBCE
Případné »preventivní« upozornění druhé smluvní strany na nutnost schválení smlouvy zastupitelstvem nebo radou obce není - s ohledem na to, že utváření vůle obce je zákonem o obcích přesně popsaný postup - k zabránění vzniku povinnosti nahradit škodu podle § 1729 odst. 2 nezbytné. Ustanovení § 1728 odst. 2 NOZ sice předpokládá informování i o »právních okolnostech«, nicméně zřejmě je nelze chápat tak, že smluvní strany se musejí vzájemně informovat o právní úpravě vytváření a jednání navenek, která je zjevná a patrná již z textu zákona. Předmětem informování by měly být především právní okolnosti, které se vážou k předmětu smlouvy a které nejsou zjevné.
ZÁVĚREM
Ani nový občanský zákoník nebrání obci neuzavřít zamýšlenou smlouvu. Avšak stejně jako jakákoli jiná osoba nebude ani obec moci postupovat zcela libovolně. Vždy bude nutné, aby příslušný obecní orgán dříve, než schválí uzavření smlouvy, řádně prověřil veškeré zákonné podmínky pro její platné sjednání (např. zveřejnění záměru, výše kupní ceny) a řádně zvážil, zda obec skutečně má být předpokládaným způsobem právně vázána. Pokud již ke schválení smlouvy došlo, lze takové rozhodnutí zrušit jen ve zcela mimořádných a objektivně odůvodnitelných případech.
JUDr. ADAM FUREK
právník
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
Dobrý den
Obec vydala rozhodnutí ohledně oplocení našeho pozemku. S rozhodnutím jsme nesouhlasili a podali jsme odvolání ke Krajskému úřad. Krajský úřad přezkoumal naše odvolání a z r u š i l napadené rozhodnutí obce. Vše bylo písemně sděleno na stavební úřad, ten přesto toto rozhodnutí neuvedl ve svém rozhodnutí a povolení nevydal. Jak máme dále postupovat.
Děkuji za zprávu
Míla