Ustanovení § 13 odst. 1 zákona o obcích zakotvuje následující: "Státní orgány a orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obcí." S tímto ustanovením koresponduje obdobná úprava v zákoně o krajích, konkrétně v § 14 odst. 5:...
Ustanovení § 13 odst. 1 zákona o obcích zakotvuje následující: "Státní orgány a orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obcí."
S tímto ustanovením koresponduje obdobná úprava v zákoně o krajích, konkrétně v § 14 odst. 5: "Kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcemi opatření dotýkající se jejich působností."
Obdobný režim je zakotven ve vztahu stát a kraj (§ 15 odst.1 věta druhá): "Státní orgány jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s krajem opatření dotýkající se působnosti kraje."
Tato ustanovení si hledají v těchto měsících místo v praxi. A z praxe zaznívají dotazy: Jak to s tou povinností projednávat vlastně je? Co dělat, když kraj svou povinnost neplní? Jak potom nakládat s rozhodnutími, v nichž kraj obce "vynechal"? Kdo rozhodne, co je a co není věcí, týkající se působností obcí? Má nerespektování povinnosti nějaké důsledky pro platnost, či neplatnost rozhodnutí orgánů kraje? Jak naložit se vsunutou větou "pokud je to možné"? Zkrátka mnoho otázek a žádná odpověď, která by se dala vyčíst přímo ze zákona.
Působnost je jasná
Nejsnazší je stanovit okruh věcí, které spadají pod pojem působnost obce (kraje). S tímto pojmem pracují jak zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.), tak zákon o krajích (č. 129/2000 Sb.)1). U obcí i krajů jde o velmi širokou působnost samostatnou i přenesenou. Zjednodušeně lze říci, že každá z věcí, jejíž řešení spadá pod obec (kraj) v jejích (jeho) hranicích, spadá do působnosti obce (působnosti kraje), a dotýká-li se pak určité opatření některé z těchto věcí, je na místě projednání s obcí (krajem) ze strany krajských orgánů (státních orgánů). Co z toho vyplývá?
Chce-li kraj rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některé nebo více obcí, je povinností orgánů kraje projednat předem s obcí či obcemi předmětné návrhy.
Chce-li státní orgán rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některého nebo více krajů, je povinností tohoto orgánu projednat předem s krajem či kraji předmětné návrhy.
Co znamená projednat
Pojem projednat lze vykládat různě. Především je nutné si uvědomit cíl, který zákonodárce sledoval. Tím je nepochybně dát možnost obcím (krajům) seznámit se v dostatečném předstihu se záměry kraje (státu), vyjádřit se k nim, eventuálně vznést námitky, náměty, svůj souhlas, či nesouhlas. Tento tok informací a názorů je prospěšný pro obě strany - kraj (stát) získá silnější faktický mandát v případě souhlasu obcí (krajů) k rozhodnutí, obce (kraje) mohou vnést do rozhodování jiný rozměr, jiné návrhy, anebo naopak zavčas se zamezí rozhodnutí, které by vzbudilo výraznou nevoli dotčených subjektů.
Pokud jsme takto identifikovali pravděpodobný cíl zákonodárce, můžeme se pokusit specifikovat pojem projednání takto:
včas informovat obce (kraje) o tom, která věc se bude projednávat,
poskytnout obci (kraji) potřebné podklady k projednání a vyjádření,
stanovit přiměřenou lhůtu k podání stanoviska, námětu, názoru,
na půdě orgánu kraje (státního orgánu) vyvolat závěrečné jednání k věci,
na základě všech dostupných podkladů a vyjádření obcí (krajů) rozhodnout.
Je to určité schéma, které může být v případě jednodušších věcí omezeno na písemnou formu, v případě věcí složitějších jsou reálná opakovaná osobní jednání. Při volbě způsobu projednání je nutné mít na zřeteli zejména záměr zákonodárce, a ten konkrétní formou naplnit.
"Pokud je to možné"
Zákonodárce určuje povinnost projednat s obcí (krajem) příslušnou věc v každém případě, tedy vždy - kromě situace, kdy "to není možné". Tímto opačným výkladem je totiž nutno přistupovat k podmínce "pokud je to možné".
Ona možnost, či nemožnost přitom nespočívá v subjektivních schopnostech či ochotě kraje (státního orgánu), ale pouze a výhradně v nemožnosti objektivní. To znamená, že projednat není potřeba to, co je objektivně nemožné projednat z důvodů spočívajících mimo reálný vliv příslušného orgánu. Budou to situace výjimečné - přírodní katastrofy, havárie, stav ohrožení apod.
Důvodem "nemožnosti projednání" tak nemůže být nikdy fakt, že úředníci zapomněli včas připravit podklady, že jednání zastupitelstva kraje je v termínu, který neumožňuje včasné projednání, anebo že kopírování materiálů by bylo příliš nákladné apod.
Příslušná věc musí být projednána vždy. Od projednání je možné upustit pouze z objektivního důvodu, který nemůže odborný aparát příslušného orgánu jakkoli ovlivnit. Pojem projednat neznamená vyžádat si souhlas či něco podobného. V zásadě platí, že stanoviska obce (kraje) nejsou pro kraj (státní orgán) závazná, ale pouze slouží jako podklad pro rozhodování. Tato stanoviska rozhodování nepochybně ovlivní, a k tomu především je tento institut projednání.
Hlavní význam projednání slouží k dosažení všeobecného konsensu kraje s obcí (státního orgánu s krajem), který usnadňuje výkon veřejné správy obecně.
Co když orgán kraje povinnost projednat nesplní?
Jestliže není splněna povinnost podle § 13 odst.1 zákona o obcích (tzn. současně povinnost podle § 14 odst. 5 zákona o krajích), lze uvažovat v případě samostatné působnosti o postupu například podle § 84 zákona o krajích.2) Je to jedno z ustanovení týkající se dozoru. Podle tohoto ustanovení by Ministerstvo vnitra pozastavilo výkon usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem (§ 84 odst.1 věta první).
To, že orgán kraje porušil zákon, když nepostupoval podle zákonného ustanovení, které mu přikazuje věc projednat, je nepochybné. Jiný postup by totiž znamenal, že ustanovení o povinnosti projednat je pouze deklaratorní, bez sankce v případě porušení, a jako takové by v zákoně nemuselo existovat. Podle mého názoru však jde o klasické ustanovení zákona o obcích, jehož plnění je nutno vyžadovat. Pokud nebude respektováno, je nutné vyvodit z toho příslušné důsledky, tj. navrhnout pozastavení rozhodnutí orgánu kraje.
Podobný princip je třeba přijmout rovněž ve vztahu státní orgán a kraj, eventuálně státní orgán a obec, s tím rozdílem, že v případě státu na jedné straně sporu bude nutné obrátit se popřípadě až na soud, aby opatření státního orgánu vůči kraji (obci) posoudil. Zkušenosti však přinese až praxe a judikatura.
Vzájemná komunikace mezi jednotkami územní samosprávy navzájem a mezi jednotkami územní samosprávy a státními orgány je důležitá pro kvalitní a objektivní výkon veřejné správy. Respekt k názorům na řešení jednotlivých problémů a úsilí o dosažení konsensu nebo alespoň kompromisního řešení by měly být samozřejmé pro všechny, a to bez ohledu na právní úpravu. Ta by měla fungovat v podstatě jen tehdy, pokud někdo záměrně či z nedbalosti svou povinnost nesplní.
Poznámky:
1) Upozorňuji na poslední novely obou právních předpisů k 1. 1. 2003, a to v případě zákona o obcích jde o novelu provedenou zákonem č. 313/2002 Sb., v případě zákona o krajích o novelu provedenou zákonem č. 231/2002 Sb. a nálezem Ústavního soudu č. 404/2002
2) Podobně by bylo možné postupovat v případě obecně závazných vyhlášek kraje dle § 83 zákona o krajích.
Jana Hamplová,
advokátka,
stálá spolupracovnice redakce
Chce-li kraj rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některé nebo více obcí, je povinností orgánů kraje projednat předem s obcí či obcemi předmětné návrhy.
