K nejvýraznějším a pro veřejnost snad i nejviditelnějším projevům reformy veřejné správy patří vytvoření nové soustavy správních orgánů, které jsou povolány k plnění zákonem stanovených úkolů veřejné správy. Orgány státní správy nebo orgány veřejnoprávních korporací (tj. obcí a krajů) k realizaci...
| K nejvýraznějším a pro veřejnost snad i nejviditelnějším projevům reformy veřejné správy patří vytvoření nové soustavy správních orgánů, které jsou povolány k plnění zákonem stanovených úkolů veřejné správy. Orgány státní správy nebo orgány veřejnoprávních korporací (tj. obcí a krajů) k realizaci své nově definované působnosti (územní a věcné) disponují příslušnou pravomocí, kterou se rozumí souhrn oprávnění, jimiž je správní orgán vybaven, a právních povinností, jež jsou správnímu orgánu uloženy1).
Vedle těchto výrazných a zásadních změn vytvářejících novou podobu naší veřejné správy (ať již nastalých či nově realizovaných k 1. lednu 2003) nelze však v této souvislosti nezmínit i jistý posun v oblasti obecní normotvorby. Druhy právních předpisů Ústava České republiky2) (dále jen Ústava) rozeznává dva druhy právních předpisů obcí, a to obecně závazné vyhlášky ve smyslu čl. 104 odst. 3 Ústavy a tzv. právní předpisy ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, které se podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích), označují jako nařízení obce. Zákon o obcích tak s účinnosti od 12. listopadu 2000 formálně odlišil označení těchto druhů obecních předpisů, které byly do té doby jednotně nazývány jako "obecně závazné vyhlášky"3). Obecně závazné vyhlášky, jejichž vydávání je svěřeno do výhradní pravomoci zastupitelstva obce, jsou originárním (primárním, prvotním) pramenem práva. Originárním proto, že oprávnění vydávat je má ústavní charakter a mohou upravovat i jakékoliv právní vztahy dosud neregulované, pokud však spadají do samostatné působnosti obce. Obecně závazné vyhlášky nesmí být v rozporu s ústavními zákony, zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy4), tedy nelze v nich upravovat takové věci, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, a dále též bez zákonného základu nemohou zasahovat do zákony upravených úkolů (působností) jiných orgánů a do zákony vymezeného postavení osob v jednotlivých oblastech a úsecích veřejné správy. Podle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích5) může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat v samostatné působnosti povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány. Podle ustanovení § 10 písm. b) zákona o obcích6) může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat v samostatné působnosti povinnosti formou stanovení závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků včetně tanečních zábav a diskoték. Podle ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích7) může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat v samostatné působnosti povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Podle ustanovení § 10 písm. d) zákona o obcích8) může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat v samostatné působnosti povinnosti, stanoví-li tak zvláštní zákon. Obecní normotvorba v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek je normotvorbou zásadně fakultativní (dobrovolnou), tj. záleží pouze a jen na úvaze dané obce, zda příslušnou obecně závaznou vyhlášku vydá, či nikoliv a též její obsah - je-li v souladu se zákonem - je vázán toliko na její úvaze o zvoleném způsobu regulace dosud právně neupravené otázky v obci. Naproti tomu nařízení obce je svojí povahou derivativním (odvozeným) pramenem práva. K jeho vydání musí být kumulativně dána existence třech podmínek stanovených v čl. 79 odst. 3 Ústavy9), kterými jsou: zákonný základ, zákonné meze, výslovné zákonné zmocnění. Pravomoc vydávat nařízení obce je svěřena do výhradní pravomoci rady obce. V obcích, kde se nevolí rada obce, vydává nařízení obce zastupitelstvo obce. Toto řešení nepovažuji za vhodné, neboť zastupitelstvo obce jako nejvyšší samosprávný orgán obce není Ústavou povoláno rozhodovat ve věcech státní správy10). Ostatně původní zákon o obcích (zákon ČNR č. 367/1990 Sb.) ve svém ustanovení § 36 odst. 3 výslovně stanovil, že "obecnímu zastupitelstvu nepřísluší rozhodovat v oblasti přenesené působnosti obce...". Jedinou výjimkou bylo schvalování územně plánovací dokumentace. I tuto činnost přitom nový zákon o obcích svěřuje do samostatné působnosti obcí. Zde je třeba zdůraznit, že vydávání nařízení obce je dekoncentrovaným výkonem státní správy11). Při vydávání nařízení obce se orgány obce řídí zákony a jinými právními předpisy (na rozdíl od vydávání obecně závazných vyhlášek, kdy se obec řídí toliko zákonem)12). Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen velká novela zákona o obcích), s účinnosti od 1. ledna 2003, v čl. I bod 13, kterým novelizoval ustanovení § 11 odst. 1 zákona o obcích, pouze zopakoval Ústavou vymezené podmínky pro vydání nařízení obce (zákonný základ, zákonné meze a zákonné zmocnění). Velká novela zákona o obcích též v případě vydávání nařízení obcí reaguje na probíhající reformu veřejné správy tím, že obce vykonávající rozšířenou působnost13) mohou za výše uvedených podmínek vydávat nařízení obce pro svůj správní obvod. Obecní normotvorba v oblasti vydávání nařízení obce je na rozdíl od vydávání obecně závazných vyhlášek normotvorbou obligatorní (povinnou) - obce v takovém případě nařízení obce přijmout musí, přičemž i jejich obsah je příslušným zmocňujícím ustanovením zákona poměrně přesně vymezen14). Platnost a účinnost Platnost právního předpisu obce znamená, že se daný právní předpis stává součástí právního řádu České republiky. K tomu, aby se právní předpis obce stal platným, je nezbytné jej zákonem stanoveným způsobem vyhlásit. Velká novela zákona o obcích nemění způsob vyhlášení právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desku po dobu 15 dnů15). Z textu zákona lze dovodit, že podmínkou platnosti není jen pouhé vyvěšení. Dnem vyhlášení je sice první den vyvěšení právního předpisu na úřední desce, avšak tím proces vyhlašování zdaleka nekončí - je to jen jeho začátek. Podmínkou nabytí platnosti je jeho vyvěšení po již zmiňovanou dobu 15 dnů16). Účinnost právního předpisu obce znamená určení časového okamžiku, od něhož jsou všeobecně závazná pravidla chování (mající podobu tzv. právních norem) v něm obsažená právně závazná a mohou být aplikována. Nabytí účinnosti právního předpisu tak pro jeho adresáta (fyzickou či právnickou osobu) znamená povinnost upravit své chování v souladu s právním předpisem. Zároveň je možné, aby v jednom a tomtéž právním předpise obce mohly příslušné normy nabýt své účinnosti diferencovaně. Pokud tomu tak je, musí to být výslovně uvedeno v přechodných a závěrečných ustanoveních předmětného právního předpisu obce. Podle velké novely zákona o obcích nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, pokud není stanovena účinnost pozdější. Vyžaduje-li to tzv. naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení17). V tomto výjimečném případě tak právní předpis obce nabývá své platnosti též již dnem vyhlášení. Základní podmínkou účinnosti právního předpisu obce je tedy jeho platnost. Jinými slovy - každý účinný právní předpis obce je zároveň platný, ale zdaleka ne každý platný právní předpis musí být zároveň též účinný. Lze tedy konstatovat, že při vyhlašování právních předpisů obce standardním způsobem nebo s využitím naléhavého obecného zájmu nabývá příslušný právní předpis obce platnosti i účinnosti současně (buď patnáctým dnem po dni vyvěšení nebo nejdříve již prvním dnem vyvěšení). K časovému nesouladu platnosti a účinnosti dochází pouze tehdy, když je v právním předpisu obce stanoven pozdější počátek nabytí účinnosti18). Zpětná účinnost právních předpisů obce se nepřipouští. KONKRÉTNÍ PŘÍKLAD Vzhledem k situaci, že mnohé obce mají nemalé problémy se stanovováním platnosti a účinnosti svých právních předpisů a též s přihlédnutím k nové zákonné povinnosti obce vést evidenci právních předpisů, které vydala, a to ve struktuře explicitně stanovené zákonem, je vhodné uvést k dané problematice konkrétní příklad. Příslušný orgán obce (zastupitelstvo obce nebo rada obce) schválí 10. ledna 2003 příslušný právní předpis obce (obecně závaznou vyhlášku nebo nařízení obce). Schválený právní předpis bude vyvěšen na úřední desku obecního úřadu 13. ledna 2003. Platnosti a účinnosti (pokud není výslovně stanovena účinnost k pozdějšímu dni) tak nabývá tento právní předpis obce 28. ledna 2003 (byl-li právní předpis obce po celou tuto dobu vyvěšen na úřední desce!). Již onoho 28. ledna je tedy nezbytné, aby byl předmětný právní předpis ze strany svých adresátů plně respektován a naopak ze strany obce lze požadované chování právním způsobem vynucovat. Pokud by byl výjimečně z důvodu tzv. naléhavého obecného zájmu stanoven dřívější počátek účinnosti právního předpisu obce, tak své platnosti a účinnosti může nabýt nejdříve dnem 13. ledna 2003, tj. dnem svého vyhlášení. Zároveň je v obou modelovaných případech povinností obce zaslat neprodleně právní předpis obce příslušnému krajskému úřadu po jeho vyhlášení, tj. v našem případě po 13. lednu 200319). Právní předpis obce se po 1. lednu 2003 též zašle Ministerstvu vnitra, pokud o to toto ministerstvo požádá. Nedojde-li ke zrušení právního předpisu obce subjektem stojícím mimo obec (nálezem Ústavního soudu), může být důvodem pozbytí jeho platnosti buď jiný právní předpis obce (upravující novým způsobem předmětný okruh společenských vztahů v obci či naopak pouze rušící, aniž by předchozí právní úprava byla nahrazena novou) nebo ta skutečnost, že obec již při přijímání daného právního předpisu omezila jeho platnost (konkrétním datem či určitou okolností nastalou v budoucnosti). Poznámky: 1) K pravomoci a působnosti správních orgánů blíže in: Průcha, P.: Správní právo, obecná část, Masarykova univerzita, Brno 1999, str. 97 a násl. 2) Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů. 3) Zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, rozlišoval obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti (§ 16) a obecně závazné vyhlášky vydávané ve věcech patřících do přenesené působnosti (§ 24). 4) K problematice obecně závazných vyhlášek blíže např. in: Kadečka, S.: K právní povaze obecně závazných vyhlášek obcí v samosprávné působnosti, Správní právo, 1998, č. 5, str. 276 a násl. 5) Ve znění zákona č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, s účinnosti od 1. ledna 2003. 6) Ve znění zákona č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. ledna 2003. 7) Ve znění zákona č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. ledna 2003. 8) Ve znění zákona č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. ledna 2003. 9) Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy "...orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny". 10) Článek 104 odst. 2 Ústavy "Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku"". 11) Kadečka, S.: Nařízení obcí, Správní právo, 2001, č. 1, str. 55. 12) Viz. ustanovení § 35 odst. 3 a 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích, s účinností od 1. ledna 2003. 13) Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. 14) Srov. in: Průcha, P.: K režimu a některým aktuálním otázkám normotvorné pravomoci obcí, K normotvorné pravomocí obcí (sborník příspěvků z konference), Masarykova univerzita, Brno 1998, str. 19. 15) Nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost se zveřejní též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. 16) Srov. in: Brůna, M.: Platnost a účinnost obecních vyhlášek, Veřejná správa '98, 1998, č. 41, str. 12. 17) Důvody v čem spočívá naléhavý obecný zájem, již nemusejí být od 1. ledna 2003 v právním předpisu uvedeny. Toto vypuštění "nezdůvodňování" naléhavého obecného zájmu přímo v textu právního předpisu obce lze jen přivítat, a to proto, že z hlediska teorie právních norem nemohou být jejich součástí důvody, pro které nabývají účinnosti dnem vyhlášení a které tedy nemají normativní charakter. Srov. in: Vedral, J.: Změny v právní úpravě vydávání právních předpisů územních samosprávných celků, Správní právo, 2001, č. 4, str. 199. 18) Srov. in: Brůna, M.: Platnost a účinnost obecních vyhlášek, Veřejná správa '98, 1998, č. 41, str. 12 a str. 21. 19) Do 31. 12. 2002 se právní předpisy obce po jejich vyhlášení zasílalyí příslušnému okresnímu úřadu, přičemž magistráty měst Brno, Ostrava a Plzeň je zasílaly příslušnému krajskému úřadu. JAN BŘEŇ, právník Velká novela zákona o obcích nemění způsob vyhlášení právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desku po dobu 15 dnů Základní podmínkou účinnosti právního předpisu obce je tedy jeho platnost. Jinými slovy - každý účinný právní předpis obce je zároveň platný, ale zdaleka ne každý platný právní předpis musí být zároveň též účinný. |
