Ochrana ovzduší s otazníky 1/

Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší nahradil dosavadní právní úpravu obsaženou v zákoně č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, zákoně č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování a zákoně č. 86/1995 Sb., o ochraně ozónové vrstvy Země. Zákon nabyl účinnosti 1. 6. 2002 (pouze ustanovení § 19, 21, 22 a 37 platí od 1. 1. tohoto roku (viz § 61 zákona).

Nový zákon o ochraně ovzduší stejně jako předchozí právní úprava přiznává obcím kompetence prakticky jen v oblasti státní správy (přenesené působnosti). Jejich výčet obsahuje § 50 zákona.

Spalování na otevřených ohništích

Hromadné sdělovací prostředky věnovaly po přijetí zákona poměrně hodně prostoru diskusi o nové kompetenci obce, kterou je možnost vydat nařízení obce, jež by regulovalo spalování materiálů na otevřených ohništích. Na základě § 50 odst. 1 písm. h) mohou obce vydat nařízení, jímž na svém území stanoví podmínky spalování suchých rostlinných materiálů, nebo toto spalování zakáží. Zákon obci zároveň ukládá, aby při stanovování takových podmínek přihlížela zejména ke klimatickým podmínkám, stavu ovzduší ve svém územním obvodu, vegetačnímu období a hustotě obytné zástavby. Jakkoliv dobře mohlo být takové omezení míněno, nelze se ubránit dojmu, že při případném přezkoumání takového nařízení Ústavním soudem z hlediska jeho souladu se zákonem by dodržení těchto věcných kritérií bylo těžko přezkoumatelné.

Ustanovení § 3 odst. 5, na které se v § 50 odst. 1 písm. h) odkazuje, říká, že v otevřených ohništích, zahradách, krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché (?) rostlinné materiály a plynná paliva určená výrobcem (?), přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být kontaminovány chemickými látkami. Některé obce ale již dříve na základě zmocnění podle § 17 odst. 2 a 4 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (předtím § 9 odst. 4 zákona č. 125/1997 Sb.) v rámci pravidel pro shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, vznikajících na jejím území stanovily i pravidla pro nakládání s dřevem z poražených stromů či ořezaných větví, aby předešly jejich spalování na zahradách a přispěly tím ke zlepšení ovzduší v obci (stejně jako další komunální odpad se dřevo předává k likvidaci obci). Nový zákon o ovzduší ale spalování (jakéhokoliv) dřeva na otevřených ohništích výslovně připouští, takže zákaz prostřednictvím obecně závazných vyhlášek nebude již možný.

Regulace světelného znečištění

Zcela novou pravomocí je (nejen pro obce) regulace tzv. světelného znečištění. Světelným znečištěním rozumí zákon každou formu osvětlení umělým světlem, které je rozptýleno mimo oblasti, do kterých je určeno, zejména míří-li nad hladinu obzoru /srov. § 2 odst. 1 písm. r) zákona/. Vlastní regulaci světelného znečištění nemá provádět zákon, nýbrž nařízení vlády (srov. § 3 odst 12 a § 55 odst. 1) a nařízení jednotlivých obcí. Podle § 3 odst. 12 zákona mají být nařízením vlády stanovena místa a prostory, kde nesmí docházet k výskytu světelného znečištění, a dále činnosti, na které se vztahuje povinnost podle § 3 odst. 10, jakož i opatření ke snižování nebo předcházení výskytu světelného znečištění a limity stanovující horní mez světelného znečištění. V § 3 odst. 10 se říká, že při činnostech v místech a prostorech stanovených prováděcím právním předpisem (tedy nařízením vlády) je každý povinen plnit nařízení orgánu obce a v souladu s ním provádět opatření k zamezení výskytu světelného znečištění ovzduší. Ze srovnání znění § 3 odst. 12 a § 3 odst. 10 lze dojít k závěru, že zákon umožňuje (nebo snad dokonce předpokládá), aby nařízení obce bylo přísnější než nařízení vlády, neboť zatímco nařízení vlády má stanovovat "opatření ke snižování nebo předcházení výskytu světelného znečištění", podle nařízení obce se mají "provádět opatření k zamezení výskytu světelného znečištění". Připomeňme, že podle § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích se orgány obce při vydávání nařízení řídí zákony a jinými právními předpisy. Z toho plyne, že nařízení obce nemůže být s nařízením vlády v rozporu.

To ale není všechno. Podle § 50 odst. 1 písm. h) zákona o ovzduší je obec zmocněna vydat nařízení, jímž může na svém území stanovit "opatření ke snižování nebo předcházení výskytu" světelného znečištění ovzduší podle § 3 odst. 10, ačkoliv § 3 odst. 10 mluví v souvislosti s nařízením obce o opatřeních k "zamezení výskytu". Obě ustanovení zmocňující obce k vydávání nařízení si tedy navzájem odporují a bez jejich novelizace bude velmi obtížné nařízení obce vydat, neboť zákon nedává jasnou odpověď na to, co vlastně takové nařízení má (může) obsahovat a jaké jsou tedy "meze zákona" ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy.

V každém případě je ale poměrně nezvyklé, aby nařízení obce plnilo funkci jakéhosi "prováděcího" předpisu k nařízení vlády, což zákon předpokládá a zakládá tím potenciální možnost kolize těchto právních předpisů a kompetenčního konfliktu mezi místní a ústřední správou. Regulace světelného znečištění by měla (i s ohledem na to, že půjde o věc zcela novou) zřejmě zůstat vyhrazena vrcholnému orgánu výkonné moci s celostátní působností, tedy vládě, popř. Ministerstvu životního prostředí.

Programy snižování emisí a zlepšení kvality ovzduší

Programy snižování emisí znečišťujících látek (§ 6) se mají zpracovávat jak na úrovni státu, tak na úrovni krajů a obcí. Národní programy zpracovávané Ministerstvem životního prostředí se budou vydávat ve formě nařízení vlády, krajské a místní programy ve formě nařízení kraje, resp. nařízení obce (§ 6 odst. 3 a 6). Zatímco krajům dává zákon povinnost programy snižování emisí zpracovávat, obcím dává na výběr, zda k takovému kroku přistoupí či nikoliv (§ 6 odst. 5 - "orgán kraje je povinen zpracovat pro své území krajský program snižování emisí", resp. "orgán obce může zpracovat pro své území místní program snižování emisí").

Krajské programy mají být v souladu s národními programy a místní (obecní) programy v souladu s národními a krajskými programy (§ 6 odst. 5).

Otázkou však zůstává, jak se hned z počátku podaří toto ustanovení naplnit, protože podle § 54 odst. 3 je Ministerstvo životního prostředí povinno předložit první národní program snižování emisí podle § 6 odst. 3 vládě do 30. 6. 2003, zatímco podle § 54 odst. 4 byly orgány obcí a krajů povinny vypracovat programy snižování emisí podle § 6 odst. 5 již do 1. ledna 2003 (!). Toto ustanovení vyvolává otazníky zřejmým rozporem termínů pro zpracování jednotlivých typů programů, které mají být podle zákona v souladu (odpovídalo by tedy povaze věci, aby byl nejprve připraven a přijat program celostátní a teprve poté programy krajské a po nich obecní), a také tím, že v rozporu s § 6 odst. 5 obsahuje výslovně vyjádřenou povinnost orgánů obcí ("orgány obcí vypracují") vypracovat programy snižování emisí znečišťujících látek podle § 6 odst. 5, ačkoliv toto ustanovení dává orgánům obcí toliko možnost a nikoliv povinnost k takovému kroku přistoupit.

Lze se tedy jen dohadovat, jestli úmysl tvůrců zákona směřoval skutečně k tomu, aby se samotné obce (jejich orgány) rozhodly, zda k přijetí programu snižování emisí přikročí, či nikoliv a přechodné ustanovení je pouze špatně formulováno. Pokud jde o časovou souslednost přijímání programů snižování emisí, orgány krajů (případně obcí), budou mít možnost buď tyto programy vydat v termínu, který jim v přechodném ustanovení ukládá zákon (ovšem s rizikem, že po vydání nařízení vlády, kterým se vyhlašuje národní program, je budou muset přepracovat), nebo vyčkat vydání národního programu s tím, že nedostojí své zákonné povinnosti plynoucí z přechodných ustanovení. Je naprosto zřejmé, že by zákon neměl orgány veřejné správy před obdobná neřešitelná dilemata stavět.

Vedle programů snižování emisí znečišťujících látek se budou přijímat i programy ke zlepšení kvality ovzduší (§ 7). Jak orgány krajů, tak orgány obcí budou povinny takové programy zpracovávat v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 6). Oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší mají být na základě § 7 odst. 11 vymezeny nařízením vlády. Podle § 7 odst. 4 má ale vymezení oblastí podle odst. 1 tohoto ustanovení, tedy oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší (a také oblastí podle odst. 3), a jejich případné změny provádět jednou za rok Ministerstvo životního prostředí. Mají-li ale být oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší definovány nařízením vlády (viz § 7 odst. 11 a § 55 odst. 1), není možné, aby je současně určovalo (a měnilo) Ministerstvo životního prostředí. Je otázkou, jak se s tímto rozporem mezi jednotlivými ustanoveními zákona legislativní praxe vyrovná, nehledě k tomu, že § 7 odst. 11 předpokládá vydání právního předpisu (nařízení vlády), zatímco ve druhém případě (§ 7 odst. 4) forma výslovně stanovena není, což je více než sporné z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy (s ohledem na čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR je naopak vydání právního předpisu vyloučeno) a je otázkou, jaká by vůbec byla právní závaznost takového nepojmenovaného aktu.

Vymezení oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší má pro obce (i kraje) zásadní význam, neboť právě od skutečnosti, zda obec spadá či nespadá do oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, se odvozuje její zákonná povinnost programy ke zlepšení stavu kvality ovzduší vypracovávat.

Toto vymezení by proto mělo být na celostátní úrovni provedeno jednoznačně. Obdobně to platí i pro vymezení oblastí s dobrou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 3 a 4 a § 7 odst. 11).

Josef Vedral,

právník,

Kancelář Svazu měst a obcí ČR