Ochrana ovzduší s otazníky 2/

Další okruh kompetencí obcí je obsažen v § 8 (vyhlašování smogové situace a otázky s tím spojené). Pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší se bude vyhláškou Ministerstva životního prostředí (§ 8 odst. 4 a 12 a § 55 odst. 3) vydávat smogový varovný a regulační systém (regulační řád) a na základě tohoto ustanovení budou povinny vydávat ve formě nařízení regulační řád pro své území i orgány obcí a krajů (§ 8 odst. 5). Regulační řád má obsahovat pravidla vyhlašování a odvolávání regulačních opatření v případě vyhlášení smogové situace.

Smogová situace

Vznik a ukončení smogové situace má podle § 8 odst. 3 vyhlašovat Ministerstvo životního prostředí nebo jím zřízená právnická osoba. Současně s vyhlášením smogové situace má Ministerstvo životního prostředí vyhlásit i regulační opatření k omezování emisí ze stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší, které se na znečišťování ovzduší rozhodujícím způsobem podílejí (seznam takových stacionárních zdrojů znečištění má stanovit Ministerstvo životního prostředí vyhláškou - § 8 odst. 12). Toto ustanovení je pro obce důležité z toho důvodu, že součástí regulačních řádů krajů a obcí mají být vedle pravidel pro vyhlašování a odvolávání regulačních opatření též pravidla pro omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování v jejich územní působnosti s výjimkou stacionárních zdrojů regulovaných podle § 8 odst. 3, tzn. těch, které se na znečišťování ovzduší rozhodujícím způsobem podílejí (srov. § 8 odst. 5).

Podle § 8 odst. 3 má sice vznik a ukončení smogové situace vyhlašovat Ministerstvo životního prostředí nebo jím zřízená právnická osoba, ovšem podle § 43 písm. p) zákona má vznik a ukončení smogové situace, jakož i regulační opatření pro zdroje znečišťování podle § 8 odst. 3, vyhlašovat Ministerstvo životního prostředí prostřednictvím pověřené právnické osoby. Zákon neříká, jakou formou k tomuto pověření dojde (pro § 8 je v § 53 odst. 1 vyloučeno použití správního řádu) a v § 8 odst. 1 a 3 se mluví o právnické osobě Ministerstvem životního prostředí zřízené, což je (může být) něco jiného než právnická osoba pověřená /§ 43 písm. p)/. Není tedy jasné, kdo bude nakonec smogovou situaci skutečně vyhlašovat, zda přímo Ministerstvo životního prostředí (viz § 8 odst. 3) nebo právnická osoba jím zřízená nebo pověřená /§ 43 písm. p)/, a pokud to bude právnická osoba pověřená, jakým způsobem bude pověřena a jak se obce a další subjekty práva o jejím "pověření" dozvědí. Vyhlašování smogové situace může mít za následek poměrně citelný zásah do práv a svobod jednotlivců (na jejím základě mohou být nařízena regulační opatření) a kompetence k jejímu vyhlašování by měly být stanoveny jednoznačně.

Způsob vyhlašování regulačních opatření

Podle § 8 odst. 7 může po vyhlášení vzniku smogové situace orgán ochrany ovzduší provozovatelům stacionárních zdrojů znečišťování nařídit omezení nebo zastavení provozu zdroje a provozovatelům mobilních zdrojů znečišťování nařídit omezení provozu těchto zdrojů nebo zákaz tyto zdroje používat. Který konkrétní orgán ochrany ovzduší je oprávněn tato omezení nařídit, by mělo být stanoveno v kompetenčních ustanoveních (hlava VII zákona). Vyhlašovat regulační opatření k omezení emisí ze stacionárních zdrojů znečišťování, které nepodléhají regulaci podle § 8 odst. 3, je podle § 48 odst. 1 písm. n) v kompetenci krajského úřadu, obdobná pravomoc je ale podle § 50 odst. 1 písm. i) svěřena též orgánu obce v přenesené působnosti (obecnímu úřadu), kterému rovněž přísluší vyhlašovat regulační opatření k omezení emisí ze stacionárních zdrojů nepodléhajících regulaci podle § 8 odst. 3 (a také vyhlašovat regulační opatření k omezení provozu mobilních zdrojů znečišťování). Zákon tak zakládá potenciální možnost kompetenčního konfliktu mezi obecním a krajským úřadem v této věci.

Způsob vyhlašování regulačních opatření je upraven v § 8 odst. 10. Ministerstvo životního prostředí a orgány krajů vyhlašují regulační opatření, jejich změny a rušení v televizním a rozhlasovém vysílání, orgány obcí je vyhlašují v místních informačních prostředcích. Tato opatření nabývají účinnosti od okamžiku jejich vyhlášení, na které se nevztahuje zákon o správním řízení (viz § 53 odst. 1). Jakkoliv je zřejmé, že o vyhlašování regulačních opatření nelze z povahy věci vést řádné správní řízení, ani prosté vyloučení správního řádu bez dalšího není ideálním řešením. Bez (alespoň minimálního) procesu je vyhlašování regulačních opatření na samotné hraně ústavnosti, neboť státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Adresátům těchto opatření by měl zákon dát jistá (alespoň minimální) procesní práva, jako např. právo vyjádřit se k návrhu, nahlížet do spisu, možnost podat v určité formě opravný prostředek atd.

Spornou je i vynutitelnost vyhlášených regulačních opatření, protože v zákoně není stanoveno, zda (a pokud ano, na základě čeho) může obecní úřad za nedodržení regulačních opatření jím vyhlášených ukládat provozovatelům malých stacionárních zdrojů znečišťování pokuty. Je otázkou, předpokládalo-li se vymáhání těchto povinností pouze prostřednictvím správního řádu a ustanovení o exekucích na nepeněžitá plnění (§ 79 a násl. správního řádu) nebo se nepředpokládalo nic.

NOVÁ KOMPETENCE

Zcela novou kompetencí obce je provádění kontroly přípustné míry obtěžování zápachem, kterou mají orgány obcí provádět u provozovatelů malých stacionárních zdrojů znečištění. Podle § 10 odst. 1 je zakázáno vnášení pachových látek ze stacionárních zdrojů do ovzduší nad míru způsobující obtěžování obyvatelstva. Pachovými látkami jsou podle § 2 odst. 1 písm. l) látky nebo jejich směsi, které způsobují obtěžující pachový vjem a jsou charakterizovány pachovým číslem, pachovou jednotkou nebo čichovým prahem. Co je míra způsobující obtěžování obyvatelstva a jak se zjišťuje, stanoví vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 356/2002 Sb. Jak budou malé obce výkon této kompetence na základě této vyhlášky zajišťovat si lze skutečně představit jen velmi těžce.

Otazníky se vznášejí nejen nad vlastním prováděním této kontroly (v konkrétním případě bude obecní úřad jen velmi těžko dokazovat překročení míry způsobující obtěžování obyvatelstva podle vyhlášky č. 356/2002 Sb.), ale i nad ukládáním případných sankcí za zjištěné překročení "přípustné míry obtěžování zápachem". Podle § 50 odst. 2 písm. b) mají obce pravomoc u provozovatelů malých stacionárních zdrojů jednak kontrolovat přípustnou míru obtěžování zápachem, jednak ukládat jim za porušení této povinnosti pokuty. Porušení povinnosti podle § 10 odst. 1 zákona ale není v § 40, který obsahuje taxativní výčet sankcí (pokut) podle tohoto zákona, označeno za správní delikt. Správním deliktem, za který může orgán obce uložit pokutu od 1000 do 10 000 Kč, je nesplnění opatření ke zjednání nápravy, které (která) orgán ochrany ovzduší uloží provozovateli malého stacionárního zdroje znečišťování, jenž neplní (jakékoliv) povinnosti stanovené zákonem o ochraně ovzduší nebo dalšími právními předpisy upravujícími povinnosti při ochraně ovzduší § 40 odst. 8 písm. a)/. Takovým deliktem je i nesplnění pravomocného rozhodnutí o omezení nebo zastavení provozu stacionárního zdroje /§ 40 odst. 8 písm. b)/. Nápravná opatření může orgán obce (obecní úřad) ukládat provozovatelům malých stacionárních zdrojů podle § 50 odst. 2 písm. a) pouze za nedodržení povinností podle § 12, nikoliv za nedodržení povinností podle § 10 (v tomto ustanovení uvedená povinnost se vztahuje na všechny stacionární zdroje znečišťování bez rozdílu, tedy i na malé zdroje). Obecná pravomoc ukládat nápravná opatření a rozhodovat o omezení nebo zastavení provozu stacionárního zdroje podle § 38 je v § 46 odst. 1 písm. f) přiznána pouze České inspekci životního prostředí, nikoliv obci.

Ne úplně jasným je též vztah § 10 k § 12 odst. 1 písm. e). Podle § 12 odst. 1 písm. e) je povinností provozovatelů malých stacionárních zdrojů znečištění i povinnost neobtěžovat kouřem a zápachem osoby ve svém okolí a obydlené oblasti. Nedodržení této povinnosti je podle § 12 odst. 4 tohoto ustanovení přestupkem postihovaným podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Ustanovení § 12 odst. 1 písm. e) ale neobsahuje (na rozdíl od § 10) žádnou zmínku "o přípustné míře obtěžování zápachem" a jejím překročení. V případě přestupku podle § 12 odst. 1 písm. e) bude tedy zřejmě záležet jen na subjektivním zhodnocení konkrétní situace (obtěžování osob v okolí a obydlené oblasti kouřem a zápachem - skutková podstata přestupku bude naplněna jen tehdy, dojde-li k blíže neurčenému "obtěžování"), zatímco ke zjišťování porušení povinnosti podle § 10 odst. 1 (které ale zákon vlastně nesankcionuje) se předpokládá exaktní měření podle prováděcí vyhlášky, ovšem zase bez možnosti přihlédnutí k místním podmínkám (rozhodující je jen překročení "přípustné míry").

Orgánům veřejné správy (v daném případě orgánům obcí) se dává kompetence, která byla dosud výlučnou doménou soudů v rámci řešení sporů z tzv. sousedských práv (§ 127 občanského zákoníku). Podle § 127 odst. 1 občanského zákoníku se vlastník věci musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv, přičemž mimo jiné zejména nesmí (nad míru přiměřenou poměrům) obtěžovat sousedy hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy, pevnými a tekutými odpady, světlem, stíněním a vibracemi. Podle občanského zákoníku to byl dosud výlučně vlastník dotčené nemovitosti (tzn. ten, kdo byl podle svého mínění "nad míru přiměřenou poměrům obtěžován"), který musel před soudem nést důkazní břemeno a dokazovat, že jeho sousedská práva jsou jednáním jeho souseda porušena. Nový zákon o ovzduší ale toto důkazní břemeno přesouvá na orgány veřejné správy (obecní úřady), jejichž rozhodnutí vydaná ve správním řízení musejí podle § 4 odst. 3 správního řádu vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci (viz též § 46 správního řádu). Nyní tedy bude jakémukoliv nespokojenému sousedovi stačit podat na obecní úřad jen oznámení o podezření ze spáchání přestupku a povinností obecního úřadu (popř. přestupkové komise) bude "spolehlivě zjistit skutečný stav věci". Lze se jen domýšlet, jakým způsobem se aplikace tohoto ustanovení zhostí praxe a co to pro obecní úřady může znamenat z hlediska četnosti sousedských sporů.

Kontrola dodržování povinností

Další kompetencí obce, která se týká provozovatelů malých stacionárních zdrojů znečišťování, je pravomoc kontrolovat dodržování povinností provozovatelů těchto zdrojů stanovených jim v § 12 zákona, ukládat jim za nedodržení těchto povinností pokuty a rozhodovat o zastavení nebo omezení provozu těchto zdrojů /§ 50 odst. 2 písm. a)/. Na základě § 50 odst. 1 písm. d) nařizuje orgán obce odstranění závad u malých spalovacích zdrojů podle § 12 odst. 1 písm. f), ukládá opatření k nápravě těchto závad podle § 38 odst. 1 a ukládá pokuty za nesplnění této uložené povinnosti (tedy za neprovedení opatření k nápravě). K provozovatelům malých zdrojů se vztahuje i § 50 odst. 2 písm. b), na jehož základě kontroluje orgán obce dodržování přípustné tmavosti kouře, pachového čísla a přípustné míry obtěžování zápachem u provozovatelů malých stacionárních zdrojů a za nedodržení příslušných povinností ukládá pokuty, a také § 50 odst. 2 písm. c) opravňující orgán obce kontrolovat u malých spalovacích zdrojů podle § 12 odst. 1 písm. f) účinnost spalování, měření množství a rozsahu vypouštěných látek.

Podle § 12 odst. 1 písm. f) je provozovatel malého zdroje znečišťování povinen nejméně jedenkrát za 2 roky zajišťovat měření účinnosti spalování, měření množství vypouštěných látek a kontrolu stavu spalinových cest u spalovacích zdrojů provozovaných při podnikatelské činnosti prostřednictvím oprávněné osoby a odstraňovat zjištěné závady. "Osobou oprávněnou" k měření účinnosti spalování, měření množství vypouštěných látek a provádění kontroly stavu spalinových cest je držitel živnostenského oprávnění v oboru kominictví.

Na základě § 50 odst. 2 písm. c) může obecní úřad pověřit prováděním této kontroly "odborně způsobilé právnické nebo fyzické osoby podle zvláštního právního předpisu". V poznámce pod čarou se /stejně jako v § 12 odst. 1 písm. f)/ odkazuje na živnostenský zákon a lze proto soudit, že i tady má zákon na mysli osoby, které jsou držiteli živnostenského oprávnění v oboru kominictví. Jasné už ale není to, jakým způsobem bude obecní úřad tyto osoby prováděním kontroly pověřovat ani jaké důsledky bude mít takové "pověření" v praxi. Jde o to, že podle § 12 odst. 1 písm. b) jsou provozovatelé malých zdrojů znečišťování povinni umožnit osobám pověřeným obcí (a také České inspekci životního prostředí) přístup ke stacionárnímu zdroji za účelem ověření kategorizace zdroje, zjištění množství vypouštěných látek a kontroly jeho technického stavu a předkládat jim k tomu potřebné podklady. Tato povinnost se /stejně jako výše zmíněná povinnost podle § 12 odst. 1 písm. f)/ nevztahuje jen na provozovatele malých stacionárních zdrojů umístěných v rodinných domech, bytech a stavbách pro individuální rekreaci s výjimkou případů, kdy jsou provozovány výhradně pro podnikatelskou činnost.

Vzniknou zbytečné spory

Zákon obcím neříká, jakou formou mají pověřovat odborně způsobilé osoby prováděním této kontrolní činnosti. Nahlédneme-li do § 52 upravujícího oprávnění kontrolních orgánů, zjistíme, že se v něm mluví jen o "ověřených zaměstnancích orgánu ochrany ovzduší" /§ 52 odst. 1)/, kteří jsou při kontrolní činnosti povinni prokazovat se služebním průkazem /§ 52 odst. 4 písm. a)/. Zákon ale neříká, čím a jak se má prokazovat osoba pověřená k výkonu kontrolní činnosti obcí na základě § 50 odst. 2 písm. b), kdy (alespoň v drtivé většině případů) nepůjde s ohledem na zákonem vyžadovanou existenci příslušného živnostenského oprávnění o zaměstnance obce. S tím souvisí i případné řízení o uložení pokuty provozovateli malého stacionárního zdroje znečištění za delikt podle § 12 odst. 1 písm. b), neboť tito provozovatelé se ze zákona nedozvědí, jak a čím se mají kontrolující osoby vyslané obcí prokazovat.

V praxi tak kvůli absenci jednoznačné zákonné úpravy vzniknou nejspíše zbytečné spory. Vzhledem k tomu, že jde o delegaci výkonu veřejné správy, bude muset obec pověřovat odborně způsobilé osoby prováděním kontroly rozhodnutím vydaným ve správním řízení. Z hlediska obcí je významné, že za škodu způsobenou při výkonu oprávnění podle § 52 odst. 1 písm. a) spočívajícím v oprávnění v nezbytně nutném rozsahu vstupovat, popřípadě vjíždět na cizí pozemky nebo vstupovat do cizích staveb užívaných pro podnikatelskou činnost nebo provozování jiné hospodářské činnosti a vykonávat tam povinnosti stanovené tímto zákonem, odpovídá stát, který se této odpovědnosti nemůže zprostit.

Josef Vedral,

právník

Kanceláře Svazu měst a obcí ČR

Zcela novou kompetencí obce je provádění kontroly přípustné míry obtěžování zápachem, kterou mají orgány obcí provádět u provozovatelů malých stacionárních zdrojů znečištění.