V Moravskoslezském kraji je ochrana ovzduší dlouhodobě ožehavý problém. Zejména na Ostravsku a Karvinsku jsou trvale překračovány stanovené limity znečištění ovzduší.1) Kvalitu životního prostředí v těchto oblastech významně ovlivňuje značná koncentrace těžkého průmyslu. Pod rostoucím tlakem...
V Moravskoslezském kraji je ochrana ovzduší dlouhodobě ožehavý problém. Zejména na Ostravsku a Karvinsku jsou trvale překračovány stanovené limity znečištění ovzduší.1) Kvalitu životního prostředí v těchto oblastech významně ovlivňuje značná koncentrace těžkého průmyslu. Pod rostoucím tlakem veřejnosti sice největší znečišťovatelé ovzduší přislíbili investice do modernějších a k životnímu prostředí šetrnějších technologií, nejsou však výjimkou snahy od těchto slibů ustupovat s poukazem na hospodářskou krizi.
Objevují se také požadavky průmyslových podniků, aby jim ekologické technologie spolufinancoval stát.2) Proto veřejnost s nedůvěrou sleduje jakoukoliv snahu vybudovat v regionu nové průmyslové objekty, tj. potenciální nové zdroje znečištění ovzduší.
Úkoly v oblasti ochrany ovzduší zákon číslo 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně ovzduší), stanovuje rovněž krajským úřadům.
Krajský úřad tak musí při svém rozhodování přísně dodržovat příslušné hmotněprávní i procesněprávní normy, aby se vyhnul výtkám z důvodu přílišné benevolentnosti (ze strany veřejnosti) nebo naopak přehnané přísnosti (ze strany podniků).
Ve dvou částech předkládaného článku vycházím ze zkušeností konkrétního případu, kterým se zabýval Krajský úřad Moravskoslezského kraje. Kauzu následně projednávaly Ministerstvo životního prostředí a příslušný správní soud.
VYLOUČENÍ Z ÚČASTENSTVÍ V ŘÍZENÍ
Krajský úřad Moravskoslezského kraje vedl na základě podnětu žadatele řízení o povolení stavby stacionárního zdroje znečišťování ovzduší z hlediska ochrany ovzduší podle ust. § 17 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ovzduší.
Soukromá společnost provozující potravinářský závod v blízkosti plánovaného zdroje znečištění se domáhala účastenství v tomto řízení s odůvodněním, že budoucí emise z tohoto zdroje mohou, podle jejího názoru, ovlivnit a ohrozit její výrobu, což odůvodnila odkazem na odborný posudek.
Usnesením vydaným podle zákona číslo 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), krajský úřad rozhodl o vyloučení této společnosti z účastenství v předmětném řízení. Ministerstvo životního prostředí jako odvolací orgán odvolání podané vyloučeným účastníkem zamítlo. Ten však rozhodnutí napadl žalobou, na základě které se věcí zabýval Městský soud v Praze. Po provedeném řízení dospěl tento soud shodně s dříve rozhodujícími správními orgány k závěru, že předmětná společnost není účastníkem vedeného správního řízení a žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Předmětem posuzování správních orgánů i soudu v popisovaném případě bylo, zda společnost provozující potravinářský závod je ve smyslu platných právních předpisů účastníkem vedeného správního řízení, tj. zda v tomto řízení mohou být založena, zrušena, změněna či závazně určena její práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti.
Podívejme se nejprve na právní úpravu, která se vztahuje k danému problému. Na tomto základě se pokusím posoudit, zda je nebo není dáno účastenství uvedené společnosti v předmětném správním řízení a zda se lze ztotožnit se závěry rozhodnutí vydaných správními orgány a soudem.
PRÁVNÍ ÚPRAVA
Podle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod má každý právo na příznivé životní prostředí. V souladu s odst. 3 téhož článku nesmí nikdo při výkonu svých práv ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Práv uvedených v čl. 35 Listiny je však možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí, jak stanoví její čl. 41 odst. 1.
Podle ust. § 3 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší je každý povinen omezovat a předcházet znečišťování ovzduší a snižovat množství jím vypouštěných znečišťujících látek stanovených podle tohoto zákona a prováděcích právních předpisů.
Pojem stacionární zdroj definuje ust. § 4 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší jako zařízení spalovacího nebo jiného technologického procesu, které znečišťuje nebo může znečišťovat ovzduší, dále šachta, lom a jiná plocha s možností zapaření, hoření nebo úletu znečišťujících látek, jakož i plocha, na které jsou prováděny práce nebo činnosti, které způsobují nebo mohou způsobovat znečišťování ovzduší, dále sklad a skládka paliv, surovin, produktů, odpadů a další obdobné zařízení nebo činnost.
V souladu s ust. § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší vydává příslušný orgán ochrany ovzduší stanoviska a povolení k řízením podle zvláštního právního předpisu, která obsahují podmínky ochrany ovzduší. Jsou jimi:
stanoviska k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci v průběhu jejího pořizování,
závazná stanoviska k umísťování staveb zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů,
povolení staveb zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů a k jejich změnám,
povolení k uvedení zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů do zkušebního i trvalého provozu.
Orgánem ochrany ovzduší příslušným od 1. 1. 2003 k vydávání povolení uvedených v ust. § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší je podle ust. § 48 odst. 1 písm. r) krajský úřad.
Z hlediska řešené problematiky je významný rovněž vztah zákona o ochraně ovzduší ke správnímu řádu. Tento vztah je určen v ust. § 53 odst. 1, kde se stanoví, že na rozhodování podle tohoto zákona se vztahuje správní řád, s výjimkou rozhodování podle § 8, § 3a a § 17 odst. 1 písm. a).
VYMEZENÍ ÚČASTNÍKŮ ŘÍZENÍ
Pro popisovaný případ je nepochybně důležité i vymezení účastníků řízení ve správním řádu.3) Účastníky řízení jsou podle ust. § 27 odst. 1 správního řádu:
a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu;
b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.
Další kategorii účastníků vymezuje odst. 2 citovaného ust. § 27 správního řádu. Účastníky jsou též další příslušné osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
Konečně podle odst. 3 citovaného zákonného ustanovení jsou účastníky rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odst. 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odst. 1.
Významné pro daný případ je i ust. § 28 odst. 1 správního řádu. V něm se stanoví, že za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí. Postup podle předchozí věty nebrání dalšímu projednávání a rozhodnutí věci.
Řešená problematika úzce souvisí také s institutem závazného stanoviska podle ust. § 149 správního řádu. Závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.
Podle ustanovení § 4 odst. 1 zákona číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, orgány územního plánování a stavební úřady postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají:
a) pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak,
b) pro postupy podle tohoto zákona, které nejsou správním řízením, stanoviska, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak; stanoviska jsou závazným podkladem pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona.
Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle stavebního zákona a stanoviska dotčených orgánů, která jsou závazným podkladem pro potřeby jiných postupů podle tohoto zákona, uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.
Poznámky
1) Srov. Kolektiv autorů. Právo životního prostředí, 2. díl, Masarykova univerzita, Brno: 2007, str. 21: Na území naší republiky existují oblasti, které jsou extrémně znečištěné vzdušnými polutanty a kterým z tohoto důvodu musí být věnována zvýšená pozornost. Rovněž i v oblastech, které sice nejsou nadměrně znečištěny, ale které jsou cenné pro své přírodní krásy a bohatství, musí být zvolen takový postup, jenž by zabezpečil přinejmenším jejich zachování.
2) Srov. např. Aktuálně.cz, 8. dubna 2009, Chcete čistý vzduch? Zaplaťte nám za něj, žádají hutě: Hospodářská krize bude mít pravděpodobně vliv také na kvalitu životního prostředí. Největší hutní společnosti v Česku totiž žádají stát, aby jim pomohl financovat plánované ekologické investice.
3) Srov. Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon - správní právo, Sagit, Ostrava: 2002, str. 540, heslo »účastník správního řízení«: Pojem účastník správního řízení je pojmově vymezen tzv. legální definicí, podle níž je účastníkem správního řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, a ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do té doby, než se prokáže opak.
PETR POSPÍŠIL
právník
