Podle ust. § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší příslušný orgán ochrany ovzduší vydává stanoviska a povolení k řízením podle zvláštního právního předpisu4), která obsahují podmínky ochrany ovzduší. Jsou jimi také povolení staveb zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů a povolení...
Podle ust. § 17 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší příslušný orgán ochrany ovzduší vydává stanoviska a povolení k řízením podle zvláštního právního předpisu4), která obsahují podmínky ochrany ovzduší. Jsou jimi také povolení staveb zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů a povolení k jejich změnám /viz písm. c)/.
ROZBOR PROBLÉMU
Podle ustálené judikatury správních soudů je ust. § 17 v postavení speciálního právního předpisu k právní úpravě podmínek pro vydání stavebního povolení podle příslušných ustanovení stavebního zákona a jeho účelem je vedle ochrany dalších důležitých zájmů především ochrana životního prostředí (srovnej například rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 16/2006-54, dostupný z ASPI pod č. JUD38441CZ).
Předpisy, které chrání jednotlivé zvláštní zájmy, zvláště zájmy veřejné, obsahují ustanovení, jež upřesňují, jaká povolení, závazná stanoviska, posudky nebo vyjádření jsou v daném řízení zapotřebí, případně zda je ze strany orgánu, který hájí příslušné zvláštní zájmy, k vydání rozhodnutí jeho souhlas vůbec nutný.
Z výše uvedeného vyplývá, že ve vztahu k příslušným ustanovením stavebního zákona, týkajícím se podmínek pro vydání stavebního povolení, je chráněným zájmem mimo jiné také ochrana životního prostředí, a podle zvláštního zákona - zákona o ochraně ovzduší - je to v posuzovaném případě ochrana kvality ovzduší, přesněji řečeno ochrana před vnášením a vypouštěním znečišťujících látek do ovzduší. Souhlasy a povolení podle ust. § 17 zákona o ochraně ovzduší tedy slouží jako prevence a omezování znečišťování této složky životního prostředí.
Na posouzení otázky, zda žalobce je účastníkem řízení o vydání povolení ke stavbě zdroje znečišťování ovzduší, protože v tomto řízení mohou být založena, zrušena, změněna či závazně určena jeho práva, právem chráněné zájmy či povinnosti, lze aplikovat ust. § 27 a § 28 správního řádu, neboť tuto aplikaci výslovně vylučuje ust. § 53 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší pouze ve vztahu k řízení o vydání stanovisek podle ust. § 17 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně ovzduší.
Správní řád rozděluje účastníky řízení do několika kategorií a přiznává jim rozdílné procesní postavení v celém správním řízení. Účastník řízení s nejširším okruhem procesních práv je podle ust. § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu označován jako žadatel. Jde o účastníka, na základě jehož žádosti bylo zahájeno správní řízení. V intencích zákona o ochraně ovzduší je v popisovaném případě tímto účastníkem žadatel o vydání povolení ke stavbě stacionárního zdroje znečišťování ovzduší. Zákon o ochraně ovzduší žalobci procesní postavení účastníka předmětného řízení ve smyslu ust. § 27 odst. 3 správního řádu výslovně nepřiznává. Z tohoto důvodu je třeba posoudit otázku práva žalobce účastnit se uvedeného správního řízení z hlediska ust. § 27 odst. 2 správního řádu a zkoumat, zda žalobce může být rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech nebo povinnostech.5)
Povolení podle ust. § 17 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně ovzduší vydává příslušný orgán ochrany ovzduší k řízením podle zvláštního právního předpisu, jímž je stavební zákon.6)
Z dikce tohoto ustanovení proto vyplývá, že řízení o vydání povolení příslušným správním orgánem ochrany ovzduší je v tomto případě správním řízením předběžné povahy, v němž nedochází fakticky k zásahům do práv, právem chráněných zájmů a povinností vlastníků nemovitostí, nacházejících se v sousedství či bezprostřední blízkosti nemovitosti, na níž žadatel o vydání povolení zamýšlí stacionární zdroj znečišťování ovzduší umístit. V rámci tohoto předběžného řízení správní orgán ochrany ovzduší formuluje podmínky povolení pro ochranu okolního vnějšího ovzduší v blízkosti zdroje. Je na stavebním úřadu, aby je zahrnul do pokladů pro rozhodování podle stavebního zákona.
Z uvedeného vyplývá, že samotným vydáním povolení žadateli orgánem ochrany ovzduší nebyly a ani nemohly být práva, právem chráněné zájmy a povinnosti žalobce zasaženy. Žalobce totiž může účinně hájit svá práva z titulu vlastnictví sousední nemovitosti v řízení o povolení stavby před stavebním úřadem, kde má možnost uplatnit všechny argumenty, týkající se podkladového rozhodnutí, vydaného orgánem ochrany ovzduší.
Mám tak zato, že se lze ztotožnit se závěry Městského soudu v Praze: Žalobci nebylo napadeným rozhodnutím v rozporu se zákonem znemožněno zúčastnit se řízení o vydání povolení ke stavbě zdroje znečišťování ovzduší.
Postup správních orgánů i soudu v dané věci odpovídal dikci i účelu výše citovaných ustanovení. Právo žalobce účinně hájit jeho práva a oprávněné zájmy je zachováno a žalobce jej může uplatňovat v samotném řízení o povolení stavby vedeném podle stavebního zákona u příslušného stavebního úřadu.
SHRNUTÍ
Právní režim stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší (zařízení spalovacího, anebo jiného technologického procesu, skládek paliv, kamenolomů atd.) upravuje zákon o ochraně ovzduší.
Podle této právní úpravy není možné bez souhlasného stanoviska příslušného orgánu ochrany životního prostředí (krajského úřadu) vydat územní rozhodnutí (rozhodnutí o povolení stavby) týkající se zvláště velkých, velkých a středních stacionárních zdrojů znečišťování.
Orgán ochrany ovzduší ve svém povolení stanoví taktéž podmínky ochrany ovzduší, které jsou pro orgány rozhodující v územním a stavebním řízení závazné. Povolení se vydává podle obecných předpisů o správním řízení.7)
Z dikce ustanovení § 17 zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že řízení o vydání povolení příslušným správním orgánem ochrany ovzduší je správním řízením předběžné povahy. Nedochází v něm fakticky k zásahům do práv, právem chráněných zájmů a povinností vlastníků nemovitostí, nacházejících se v sousedství či bezprostřední blízkosti nemovitosti, na níž žadatel o vydání povolení zamýšlí stacionární zdroj znečišťování ovzduší umístit.
V rámci tohoto předběžného řízení správní orgán ochrany ovzduší formuluje podmínky povolení pro ochranu okolního vnějšího ovzduší v blízkosti zdroje a je na stavebním úřadu, aby uvedené podmínky zahrnul do pokladů pro rozhodování podle stavebního zákona.
Samotným vydáním povolení žadateli orgánem ochrany ovzduší nemohou být zasaženy práva, právem chráněné zájmy a povinnosti vlastníka sousední nemovitosti. Ten může účinně hájit svá práva z titulu vlastnictví sousední nemovitosti v řízení o povolení stavby před stavebním úřadem, kde může uplatnit všechny argumenty, týkající se podkladového rozhodnutí vydaného orgánem ochrany ovzduší.
Poznámky
4) Mezi takové zvláštní právní předpisy patří i zákon číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
5) Srov. Hendrych D. a kol. Správní právo - obecná část, 6. vydání, C.H.Beck, Praha: 2006, str. 363: Vymezení účastníků řízení je jednou z nejsložitějších otázek, které zákon řeší. Správní rozhodování se v mnoha případech dotýká mnoha individuálních a skupinových zájmů a jde o to stanovit okruh osob, které se na rozhodování podílejí, aby bylo zajištěno odpovídající postavení těch, kteří budou pociťovat jeho důsledky, ale současně aby řízení proběhlo rychle a hospodárně.
6) Srov. Skulova S. a kol. Správní právo procesní, Aleš Čeněk, Plzeň: 2008, str. 357: Z právního hlediska jsou přitom v jistém smyslu nejvýznamnější, či nejzajímavější, a poměrně frekventované, ty tzv. jiné správní úkony či akty, resp. »nonrozhodnutí«, které vystupují jako podkladové či podmiňující akty a nemohou obstát samy o sobě. Jejich poslání spočívá v tom, že obvykle řeší určitou speciální (zpravidla dílčí) veřejnoprávní otázku, často ochranu určitého veřejného zájmu, ve vztahu k jinak meritorně posuzované věci, na jejímž »řešení« taková meritorní věc závisí.
7) Srov. Handrlica J. Závazné stanovisko a rozhodnutí podmíněné závazným stanoviskem, Právní fórum č. 10/2006, str. 366
PETR POSPÍŠIL
právník Krajský úřad Moravskoslezského kraje
