Volby do zastupitelstev se blíží. Jsem starosta téměř čtyři roky a rád bych ve své práci pokračoval. Ale co když udělám při výkonu funkce starosty nějakou chybu? Přináší nová právní úprava větší odpovědnost? Co je pro mě jako pro starostu relevantní v souvislosti se zesílenou odpovědností členů...
Volby do zastupitelstev se blíží. Jsem starosta téměř čtyři roky a rád bych ve své práci pokračoval. Ale co když udělám při výkonu funkce starosty nějakou chybu? Přináší nová právní úprava větší odpovědnost? Co je pro mě jako pro starostu relevantní v souvislosti se zesílenou odpovědností členů statutárních orgánů?
Prvním dnem letošního roku nabyl účinnosti nový občanský zákoník (nový OZ). Na to navázala ke stejnému datu vlna novelizací desítek dalších zákonů. Zákon o obcích - jeden z hlavních zákonných pilířů pro výkon funkce starosty -, však mnoho změn nezaznamenal. Přesto nové soukromé právo významně ovlivní odpovědnost nejen všech starostů, ale také členů dalších volených orgánů obcí (zastupitelstva či rady obce). Obec je totiž jako územní samosprávný celek (veřejnoprávní korporace) právnickou osobou a nový OZ (oproti dřívějšku) upravuje i odpovědnost volených orgánů všech právnických osob.
a) Role starosty v obci
Starosta je veřejností zpravidla vnímán jako nejdůležitější orgán obce, který může rozhodovat prakticky o všem sám. Ve skutečnosti tomu ale tak není. Starosta sice zastupuje obec navenek, ale fakticky je jen »první mezi rovnými« (jeden z členů zastupitelstva, popř. rady). V tomto směru je tedy jakýsi »statutární orgán« obce. Pokud si ale pozorně přečteme zákon o obcích, zjistíme, že pravomoc starosty samostatně rozhodovat je (například oproti jednateli u s. r. o.) velmi malá, někdy až mizivá. Starosta sice podepisuje většinu smluv a dalších dokumentů, ale může tak učinit zpravidla až poté, co je to schváleno zastupitelstvem. Jinak by dané jednání bylo neplatné.
O něco širší rozhodovací pravomoc má starosta v obcích, které nemají radu obce, neboť zde starosta vykonává i funkci rady. Je tedy starostou a radou obce v jedné osobě. Stejně tak pokud obec nemá tajemníka, tak starosta plní jeho úkoly, zejména namísto něj vyřizuje agendu zaměstnavatele vůči zaměstnancům zařazeným do obecního úřadu (např. uzavírání a ukončování pracovních smluv).
Zákonné (ne)pravomoci starosty jej však nezbavují výjimečnosti, kterou má v každodenním praktickém chodu obcí. Starosta má ze své pozice mnoho možností, jak přímo ovlivnit rozvoj a chod obce. Díky své funkci a každodenní práci pro obec má logicky nejvíce informací, stýká se s partnery obce, občany, připravuje základní návrhy pro radu a zastupitelstvo apod.
b) Starosta a péče řádného hospodáře
Starosta je orgánem obce, kterého volí zastupitelstvo, a to zpravidla na svém ustavujícím zasedání. Zároveň jej může i kdykoliv během volebního období odvolat. V této souvislosti je důležité si uvědomit, že starosta je (stejně jako ostatní členové zastupitelstva či rady obce) povinen dodržovat veškeré povinnosti, které mu jakožto členovi voleného orgánu právnické osoby (tj. i obce) ukládá nový OZ.
Ten předpokládá a vychází z toho, že starosta je dostatečně uvědomělý a že disponuje takovými schopnostmi a znalostmi, aby mohl svou funkci náležitě vykonávat. To musí být starosta schopen hned na počátku posoudit, neboť pokud by přecenil své síly a funkci přijal, ačkoli pro "starostování" nemá vlohy, může se dostat do problémů. Jednalo by se totiž o nedbalé jednání, za které by byl starosta odpovědný.
Podle nového OZ je starosta rovněž povinen vykonávat svou činnost pro obec s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí neboli s péčí řádného hospodáře. Co však péčí řádného hospodáře můžeme rozumět?
Jde zejména o to, aby starosta rozhodoval v dobré víře ve prospěch obce bez upřednostňování vlastních soukromých zájmů. Jednání starosty by mělo mít vždy racionální základy, být vykonáváno odborně a tak, aby nedošlo k poškození reputace obce. Starosta musí být schopen rozpoznat situaci, kdy obci hrozí nebezpečí (např. uložení pokut, vznik dluhů), kterému lze zabránit, a náležitě zasáhnout. V praxi by měl na takové nebezpečí upozornit zastupitelstvo a společně se tak ujmout úsilí o zabránění škodě. Samozřejmostí je, že starosta musí znát zákon o obcích, a tím pádem nejen své zákonné pravomoci, ale i ty zastupitelstva a rady.
c) Starosta a jeho odpovědnost
Pokud starosta poruší své povinnosti (například nepečuje o majetek obce s péčí řádného hospodáře) a způsobí tím obci škodu, je povinen ji nahradit. Takovou škodu musí obec po starostovi náležitě vymáhat. Nečinnost by totiž v tomto případě opět poškozovala obec a ten, kdo by se na tom podílel (např. ostatní členové zastupitelstva), by byl za případné nevymožení dluhu odpovědný.
V praxi se setkáváme zpravidla s tím, že zastupitelstvo starostu jako trest za jeho chyby pouze odvolá a dosadí za něj někoho nového. Vymáhání náhrady škody je však jevem ojedinělým, ať už proto, že zastupitelé nevědí, že mají škodu po starostovi požadovat, nebo i z důvodu, že se na způsobené škodě podíleli (a nechtějí vymáhat škodu sami po sobě).
Nový OZ však přináší silnější postavení věřitelů obcí a zvýšení šance domoci se jejich pohledávky. Pokud totiž starosta (nebo jiný člen zastupitelstva či rady) nenahradí obci škodu, kterou jí způsobil, a věřitel se po obci nedomůže zaplacení svého nároku, pak starosta ručí osobně věřiteli za dluh obce v rozsahu, v jakém obci škodu nenahradil, což věřitelé zajisté uvítají.
d) Doporučení závěrem
Starosta si tedy musí uvědomit, že je ze zákona považován za odborníka v oblasti chodu obcí a jako takový nese patřičnou odpovědnost.
Je jasné, že starosta nemůže znát vše, ale měl by jednat rozumně, s náležitou pečlivostí, a nikoliv přímo v rozporu se zákonem, což může být např. u čerpání dotací či vedení účetnictví nesnadné.
Pokud si starosta nebude vědět s nějakou záležitostí rady nebo si nebude jistý, měl by určitě vždy požádat o pomoc profesionála (např. oblasti daní, účetnictví, práva, čerpání dotací). Odborná konzultace riziko odpovědnosti starosty podstatně sníží. Profesionál je totiž odpovědný za škodu, kterou by obci či starostovi způsobil nesprávnou informací nebo radou. Starosta bude mít navíc lepší pozici při případném prokazování, že jednal s péčí řádného hospodáře, neboť si vzal na pomoc odborníky. Vhodným prostředkem pro předcházení nepříjemným situacím je také pojištění odpovědnosti starosty za způsobenou škodu, které například jednatelé společností využívají už léta.
JUDr. ILONA ČERNOCHOVÁ, LL.M.
advokátka, Rödl & Partner
Mgr. VOJTĚCH HRDLIČKA
advokát, Rödl & Partner
