V souvislosti s novým občanským zákoníkem přijatým v rámci takzvané rekodifikace soukromého práva, a zejména pak s jeho novou úpravou postavení orgánů právnických osob se zpřísnilo i dosavadní pojetí odpovědnosti starosty jakožto vrcholného orgánu obce. Je přitom zřejmé, že toto nové pojetí...
V souvislosti s novým občanským zákoníkem přijatým v rámci takzvané rekodifikace soukromého práva, a zejména pak s jeho novou úpravou postavení orgánů právnických osob se zpřísnilo i dosavadní pojetí odpovědnosti starosty jakožto vrcholného orgánu obce. Je přitom zřejmé, že toto nové pojetí povinností a s nimi spojené odpovědnosti starosty za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem funkce přineslo v některých ohledech daleko podstatnější změny, než by se mohlo na první pohled zdát.
Pro starosty tak aktuálně vzniká otázka, zda a jakým způsobem lze případně snížit či omezit rizika vyplývající z této nové právní úpravy.
POSTAVENÍ STAROSTY A NOVÝ OBČANSKÝ ZÁKONÍK
Pokud jde o výchozí otázku právního postavení a kompetencí starosty jako vrcholného orgánu obce, ta sama o sobě logicky nedoznala v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a přijetí nového občanského zákoníku v podstatě žádných změn, neboť je obsažena v předpisech veřejného práva, a to zejména v zákoně o obcích (obecní zřízení), č. 128/2000 Sb.
Z pohledu tohoto příspěvku je přitom klíčové to ustanovení zákona o obcích, podle kterého starosta zastupuje obec navenek a je tak současně oprávněn v limitech dotčené právní úpravy obec zavazovat v právních vztazích. Právě z tohoto zásadního oprávnění pak ve svém důsledku vyplývá i ona zvýšená právní odpovědnost starosty za obec učiněná právní jednání (právní úkony), byť formální výčet a rozsah jeho dalších oprávnění v zákoně je poměrně skromný a liší se v konkrétních případech navíc i tím, zda jde o jednání starosty v rámci samostatné anebo přenesené působnosti obce. Obecně silnější je přitom samozřejmě právní postavení starosty u malých obcí, kde se nevolí obecní rada, popřípadě kdy není ustanoven tajemník obecního úřadu.
V návaznosti na shora popsanou právní úpravu je tak možné konstatovat, že shora uvedená oprávnění starosty zastupovat obec navenek a na základě toho ji i zavazovat činí ve své podstatě ze starosty statutární orgán obce, což má za následek aplikaci i těch ustanovení nového občanského zákoníku, č. 89/2012 Sb. (NOZ), která upravují jak orgány právnických osob a jejich odpovědnost za výkon funkce, tak i obecnou povinnost k náhradě újmy (odpovědnost za škodu).
OBECNĚ K ODPOVĚDNOSTI STAROSTY
Pokud jde o právní odpovědnost starosty za porušení povinností spojených s výkonem funkce, je třeba rozlišovat její jednotlivé druhy, a to jednak jeho odpovědnost vůči zastupitelstvu obce vyplývající ze zákona o obcích, jakož i případnou individuální odpovědnost za trestný čin nebo přestupek a v neposlední řadě pak i odpovědnost za škodu způsobenou obci, která se řídí předpisy soukromého práva, konkrétně nového občanského zákoníku. S výkonem funkce starosty tak není zdaleka spojena pouze ona standardní »politická odpovědnost«, ale ve svých důsledcích i podstatně závažnější odpovědnost trestní a co do významu i stále významnější soukromoprávní odpovědnost za škodu.
Jak přitom již před účinností nového občanského zákoníku jednoznačně dovodila příslušná soudní judikatura, tak starosta ve své funkci nepožívá nějaké imunity, která by ho zbavovala odpovědnosti za škodu jím způsobenou, nýbrž jako každá jiná fyzická osoba nese i starosta odpovědnost za své jednání či opomenutí, v jehož důsledku vznikla jinému (v daném případě obci) újma ve formě škody, resp. majetková újma. Jinak řečeno, pokud starosta svým jednáním při výkonu své funkce poruší právní povinnost a v důsledku toho způsobí škodu obci, kterou zastupuje, nese při splnění zákonných podmínek plnou odpovědnost za škodu, které se nemůže bez dalšího zprostit, ale případně jen z této odpovědnosti vyvinit (exkulpace).
Škoda způsobená obci v důsledku pochybení, nesprávného postupu nebo opomenutí starosty přitom může mít různou podobu a formu. Může se totiž jednat nejen o škodu vzniklou ze závazkových vztahů obce (v důsledku uzavření nevýhodné smlouvy, včasného neuplatnění nároku ze smlouvy atp.), ale i o škodu spočívající v regresním nároku vůči obci z titulu odpovědnosti způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem anebo třeba o škodu způsobenou uložením sankce obci nebo jiným rozhodnutím orgánu veřejné moci (v důsledku porušení povinností zadavatele veřejné zakázky, správce osobních údajů apod.).
OBCE V NOVÉM PRÁVNÍM PROSTŘEDÍ
Pro starosty je otázka jejich případné odpovědnosti za škodu o to významnější, že se obce, které z titulu své funkce zastupují, octly po 1. lednu 2014 v zásadně novém právním prostředí, jež vychází z často zásadních změn rekodifikovaného občanského zákoníku.
Pro obce, které se běžně pohybují i v soukromoprávních vztazích, a to ať již jako vlastníci, pronajímatelé anebo nájemci nemovitostí, jako strany nesčetných smluvních závazků z titulu kupních, nájemních a jiných smluv, anebo třeba jako zakladatelé jiných právnických osob (obchodních korporací, spolků aj.), tak vznikla v souvislosti s rekodifikací soukromého práva zcela nová právní situace, která klade na úřady, zaměstnance a zejména pak orgány obce zcela mimořádné nároky a požadavky.
Je přitom nesporné, že právě starosta jakožto vrcholný individuální orgán obce, který obec zastupuje navenek a zavazuje ji, by měl být tím rozhodujícím subjektem, který organizačně zajišťuje a odpovídá za úspěšné zvládnutí nově vzniklého právního stavu i zcela konkrétních právních jednání a transakcí. Je přitom třeba zdůraznit, že starosta se v tomto směru nemůže zaštiťovat či hájit tím, že jako volený orgán nevěděl a fakticky ani vědět nemohl o případných právních souvislostech a rizicích, neboť nová právní úprava postavení orgánů právnických osob a povinnosti k náhradě újmy (odpovědnosti za škodu) bez diskuse klade na starosty obcí zvýšené právní nároky.
NOVÉ PRÁVNÍ POŽADAVKY
Jak již bylo řečeno, tak od 1. ledna 2014 se i na funkci starosty přiměřeně vztahuje obecná úprava orgánů právnických osob, obsažená v ustanoveních § 151 až § 160 nového občanského zákoníku, a dále pak obecná úprava náhrady majetkové a nemajetkové újmy podle § 2894 a následujících nového občanského zákoníku.
V tomto směru je pak odlišována jednak odpovědnost za porušení povinnosti péče řádného hospodáře a dále pak s ní související odpovědnost za porušení (jiné) smluvní povinnosti, jejímž důsledkem je vznik sekundární povinnosti nahradit škodu, která obci vznikla v příčinné souvislosti s porušením povinnosti ze strany starosty.
Výchozím ustanovením NOZ z hlediska právní úpravy odpovědnosti orgánů právnických osob je § 159, který rámcově upravuje povinnost péče řádného hospodáře. Podle tohoto ustanovení se přitom péčí řádného hospodáře rozumí závazek toho, kdo přijme funkci voleného člena orgánu právnické osoby, tj. i starosty, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se přitom za to, že jedná nedbale ten, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodil z toho pro sebe důsledky. V souvislosti s tím by tak každý, kdo se uchází o veřejnou funkci starosty nebo o jinou volenou funkci člena orgánu obce, měl předem sám zvážit a posoudit, zda je s ohledem na své znalosti a zkušenosti, dosažené vzdělání a jiné osobní předpoklady vůbec schopen funkci řádně vykonávat, což je sama o sobě neobyčejně komplikovaná otázka osobní reflexe.
V této souvislosti je třeba odkázat na výkladové ustanovení § 4 odst. 1 NOZ, které blíže vymezuje uměle nastavený standard takzvané rozumně pečlivé osoby. V tomto směru se má za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat. Abstraktní pojetí rozumně pečlivé osoby se tak stává jakýmsi standardem či měřítkem, kterým by mělo být posuzováno jednání členů statutárních orgánů, což je sama o sobě v kontextu nové právní úpravy neobyčejně významná skutečnost.
Pokud jde o související otázku loajality, tak je nepochybné, že i u starostů jakožto »statutárních orgánů« obce je nezbytná loajalita k obci nedílnou součástí péče řádného hospodáře. Povinnost loajality přitom spočívá v tom, že starosta je povinen se při výkonu funkce vždy důsledně řídit zájmy obce a takto založená povinnost pak ukládá starostovi při přijímání rozhodnutí a činění právních úkonů volit vždy zájem obce jako hlavní kritérium jeho rozhodování.
Pokud jde přitom o otázku vyvozování soukromoprávní odpovědnosti starosty za porušení jeho povinností a za způsobenou škodu, je zřejmé, že v praxi zůstane hlavním odpovědnostním následkem následně vzniklá odpovědnost za škodu, která je v NOZ označována jako náhrada majetkové a nemajetkové újmy. V této souvislosti je třeba poukázat na to, že ZOK používá širšího pojmu újma, který zahrnuje jak vlastní újmu na jmění (škodu), tak i nemajetkovou újmu, a to ve smyslu výchozího ustanovení § 2894 NOZ. Samotná právní konstrukce povinnosti k náhradě újmy zůstává ve srovnání s dosavadní právní úpravou shodná a k uplatnění odpovědnosti se tak vždy vyžaduje splnění všech tří základních požadavků, tj. v našem případě prokázané porušení povinnosti ze strany starosty, vznik a prokázaná existence majetkové újmy (škody) na straně obce a konečně pak příčinná souvislost mezi porušením povinnosti a vznikem škody.
NA CO SI DÁT ZVLÁŠTĚ POZOR
Především právě v souvislosti s novou právní úpravou soukromého práva se jasně ukazuje, že výkon funkce starosty, ale i členů jiných orgánů obce (zejména rady) se postupně stává stále složitějším a vyžaduje v tomto směru nejen splnění základních osobnostních předpokladů, ale i zesílené nároky na podstatně vyšší obezřetnost na výkon funkce, než tomu bylo dosud. Výkon funkce orgánu obce jakožto právnické osoby (veřejnoprávní korporace) totiž do budoucna nesporně bude podstatně více spojován i s osobním rizikem vzniku povinnosti k náhradě škody či nemajetkové újmy způsobené obci. V souvislosti s tím proto budou bedlivě posuzovány i takové otázky, zda dotčený starosta vykonával svou funkci s nezbytnou loajalitou, jakož i s potřebnými znalostmi a pečlivostí, což dosud byly otázky stojící zcela mimo jakýkoli relevantní zájem volených členů orgánů obcí.
Z výše uvedených důvodů se stává velmi aktuální i otázka, co může starosta udělat pro to, aby svou případnou odpovědnost za škodu, kterou může způsobit obci svým nesprávným rozhodnutím či postupem, vyloučil nebo zmírnil a snížil tak nová rizika spojená s výkonem funkce. V případě vzniku škody, resp. škodné události se totiž starosta obce či člen rady ocitá ve velmi složité situaci, jelikož důkazní břemeno leží právě na něm a on také musí prokázat, že jednal s péčí řádného hospodáře a že se žádného pochybení, respektive porušení povinnosti nedopustil.
OMEZENÍ ODPOVĚDNOSTI
Pokud pomineme nutnost přijetí zcela nezbytných transparentních a koncepčních opatření, která vedou k zamezení případného upřednostňování soukromých či skupinových zájmů před veřejným zájmem obce, tak základním preventivním opatřením by mělo být zavedení a prosazování systému odpovědné a odborné (profesionální) správy obce, jehož nedílnou součástí musí být i účinný systém vnitřní kontroly. Z pohledu tohoto příspěvku jsou samozřejmě klíčová konkrétní opatření týkající se přímo majetku obce a jejího hospodaření, neboť případná škoda samozřejmě zatěžuje majetek obce a má ve svém důsledku i vliv na obecní rozpočet. Je přitom nesporně základní povinností a odpovědností starosty, aby zajistil, že prostředky obce jsou vynakládány hospodárně a účelně a že je účinně předcházeno hrozícím škodám.
Shora popsaná opatření jsou také hlavní možností pro vyloučení nebo alespoň omezení odpovědnosti za škodu, kterou by starosta při výkonu funkce mohl obci způsobit. V zásadě jde totiž o to, že pokud by starosta v případě sporu unesl důkazní břemeno a prokázal by, že v předmětné záležitosti jednal s péčí řádného hospodáře, to je loajálně i s potřebnými znalostmi a pečlivostí, vyvinil by se z odpovědnosti za škodu a nemohla by mu ani být uložena povinnost k její náhradě. Odpovědnost starosty za škodu je totiž odpovědností za zavinění, a nelze mu tedy klást k tíži takovou škodu na straně obce, kterou nezavinil.
MOŽNOST POJIŠTĚNÍ ODPOVĚDNOSTI ZA ŠKODU
Jednou z dalších možností, jak lze rizika spojená s odpovědností starosty za škodu omezit a snížit, je sjednání pojištění odpovědnosti členů zastupitelstva za škody způsobené obci. Významné je, že uvedený druh pojištění nabízí v České republice hned několik pojišťoven. Pojištění se sjednává pro případ právním předpisem stanovené povinnosti pojištěného starosty, místostarosty, člena rady nebo člena zastupitelstva pojištěného územního samosprávného celku (obec, město, kraj) uhradit škodu vzniklou územně samosprávnému celku při výkonu veřejné funkce nebo v přímé souvislosti s ní. Důležité je v tomto případě také zmínit, že pojištění pro sebe nesjednává jednotlivě každý člen zastupitelstva, ale pojištění uzavírá samotná obec, která je zároveň pojistníkem, a tedy i plátcem pojistného. Pojištění se proto nesjednává jmenovitě pro konkrétní fyzické osoby, nýbrž pro výkon dané funkce starosty, místostarosty, člena rady nebo člena zastupitelstva. Pojištěnými jsou fyzické osoby, které v době pojištění vykonávaly, vykonávají nebo budou vykonávat pojištěnou funkci.
Předmětem pojištění jsou zejména finanční škody, které je pojištěný povinen uhradit obci podle obecně závazných právních předpisů, pokud byl proti němu vznesen oprávněný nárok na náhradu této škody. Z pojištění jsou dále hrazeny náklady nutně vynaložené k právní ochraně pojištěného proti uplatněnému nároku na náhradu této finanční škody. Pro povinnost uhradit škodu vzniklou v souvislosti s dotacemi z Evropské unie, včetně zpracování žádostí o dotace a granty a organizování veřejných zakázek, je u některých pojišťoven možné dojednat rozšíření pojistného krytí i pro tato rizika pro určitou výši limitu pojistného plnění.
Územním rozsahem pojištění je Česká republika s podmínkou, že pojištěný odpovídá za škodu podle právních předpisů platných na území České republiky. Sjednání pojištění funguje tím způsobem, že je nejprve nutné pojistiteli předat požadované informace, ve většině případů ve formě vyplněného dotazníku konkrétní pojišťovny. Pojišťovny potřebují znát takové informace, jako jsou základní identifikační údaje o obci, počtu obyvatel, také o celkovém počtu členů rady a členů zastupitelstva. Pojištěný uvede, zda chce pojistit starostu i místostarostu. Důležitou informací pro nastávajícího pojistitele je průběh předchozích škod. Pakliže byly v posledních letech v této oblasti řešeny v rámci obce některé škodné události v rámci odpovědnosti zmiňovaných osob, jejichž funkce má být předmětem pojištění, je nutné takovou skutečnost sdělit pojistiteli v rámci nabídkového řízení. Obec si při sjednání pojištění může zvolit, jak vysoký limit pojistného plnění bude pro pojištění požadovat. Aktuálně se nabízí limit pojistného plnění v rozmezí od 1 do 5 milionů korun.
Pokud hovoříme o tom, co vše je pojištěním kryto a jaké jsou podmínky pojištění, musíme se zároveň zmínit také o případech, na které se pojištění nevztahuje. Většinou se pojištění nevztahuje zejména na škodu vzniklou schodkem na svěřených hodnotách, které je pojištěný povinen vyúčtovat, dále pak škodu vzniklou v souvislosti s výkonem podnikatelské nebo jiné výdělečné činnosti pojištěných osob, škodu vzniklou při obchodování s cennými papíry, škodu způsobenou úmyslně (včetně svévole nebo škodolibosti), v souvislosti s úmyslným trestným činem, zneužitím pravomoci nebo jiným úmyslným protiprávním jednáním, jednáním, v souvislosti s nímž pojištěný získal osobní prospěch, výhodu nebo přijal odměnu, na kterou neměl právní nárok.
Jelikož se pojištění vztahuje na výkon funkce, nevztahuje se na osoby v zaměstnaneckém poměru, a tedy na škody způsobené porušením pracovněprávních předpisů.
ALENA SPILKOVÁ
podniková poradkyně, associate partner, Rödl & Partner
JUDr. PAVEL KOUKAL
advokát, associate partner, Rödl & Partner
Pojištění pro sebe nesjednává jednotlivě každý člen zastupitelstva, ale pojištění uzavírá samotná obec, která je zároveň pojistníkem, a tedy i plátcem pojistného. Pojištění se proto nesjednává jmenovitě pro konkrétní fyzické osoby, nýbrž pro výkon dané funkce starosty, místostarosty, člena rady nebo člena zastupitelstva.
Z pohledu tohoto příspěvku je přitom klíčové to ustanovení zákona o obcích, podle kterého starosta zastupuje obec navenek a je tak současně oprávněn v limitech dotčené právní úpravy obec zavazovat v právních vztazích.
