Snad každému většímu obecnímu či městskému úřadu se někdy přihodilo, že v řízení jím vedeném opomenul osobu, která měla být účastníkem řízení. Důvodem mohlo být pouhé administrativní nedopatření, ale také vědomé právní vyhodnocení okruhu účastníků, které se později ukáže jako nesprávné. Ve zcela...
Snad každému většímu obecnímu či městskému úřadu se někdy přihodilo, že v řízení jím vedeném opomenul osobu, která měla být účastníkem řízení. Důvodem mohlo být pouhé administrativní nedopatření, ale také vědomé právní vyhodnocení okruhu účastníků, které se později ukáže jako nesprávné. Ve zcela ojedinělých případech úřad dokonce určitou osobu do okruhu účastníků úmyslně nezahrne.
Dnešní správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) problematiku opomenutého účastníka výslovně řeší v ustanovení § 84, které popisuje požadovaný postup opomenutého účastníka i úřadu a také lhůty pro možnou nápravu. Pokud se však přihlásí účastník, jenž byl opomenut v řízení podle starého správního řádu účinného do 31. 12. 2005 (zákon č. 71/1967 Sb.), nelze toto ustanovení použít. Starý správní řád přitom otázku opomenutého účastníka výslovně neřešil.
Jako většina problematických témat, stalo se také opomenutí účastníka v řízeních podle starého správního řádu předmětem výkladu Nejvyššího správního soudu (NSS). V letech minulých však Nejvyšší správní soud v těchto případech přijal několik rozdílných právních výkladů. Ty se navzájem lišily nejen v názoru na správný procesní postup opomenutého účastníka (podání odvolání - podání návrhu na obnovu řízení), ale také v názoru na lhůtu, kdy opomenutý účastník může příslušné podání ještě učinit (3 měsíce od okamžiku, kdy se o existenci řízení a rozhodnutí dozvěděl - kdykoliv, a to až do formálně řádného doručení rozhodnutí a následného uplynutí odvolací lhůty).
Pro existující rozpor v judikatuře byla věc předložena rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který 17. 2. 2009 rozhodl rozsudkem v konkrétním případě. Zároveň však vyčerpávajícím způsobem celou problematiku opomenutého účastníka popsal ve snaze odstranit dosavadní rozpory (sp. zn. 2 As 25/2007 - viz www.nssoud.cz).
Protože život přináší řadu skutkově rozdílných případů, jak může být některý účastník v řízení opomenut, pokusil se také NSS ve snaze nalézt spravedlivé řešení tuto pestrost zohlednit vyčerpáním všech myslitelných variant. Proto se také komentovaný judikát zdá velmi složitý, ba až nesrozumitelný. Přesto je možné najít v jeho hutném textu uspokojivou odpověď na základní modelové situace, byť to vyžaduje větší úsilí (zejména vícenásobné pročtení). Přinášíme stručný přehled modelových situací.
FIKCE OZNÁMENÍ
Pokud se po pravomocně ukončeném správním řízení podle starého správního řádu objeví osoba, která se domáhá svého účastenství ve skončeném řízení, dochází k otřesení právní moci příslušného rozhodnutí. Otřesení právní moci však ještě automaticky neznamená její zvrácení.
Podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu nedojde ke zvrácení právní moci rozhodnutí, pokud jsou splněny oba následující předpoklady:
1. Opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou obsah vydaného rozhodnutí (kdo a kdy jej vydal, identifikaci rozhodnutí, jak rozhodnutí zasahuje do jeho práv). Může se tak stát prostřednictvím jiné osoby, které bylo řádně doručeno (manžela), nahlížením do spisu apod.
2. K seznání dojde v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci. Tuto poněkud zašifrovanou větu vykládám tak, že účastník musel prokazatelně seznat obsah rozhodnutí ještě v době před původně uvažovaným a vyznačeným okamžikem právní moci rozhodnutí.
Při splnění obou podmínek dochází k tzv. fikci oznámení a formální nedoručení úřad zhojí pouhým vydáním stejnopisu příslušného rozhodnutí. Takovéto předání však neznamená počátek běhu lhůt pro případné opravné prostředky opomenutého účastníka (viz níže), neboť jeho lhůty započaly běžet již dnem "seznání obsahu rozhodnutí", tedy dnem fikce oznámení. Marné uplynutí lhůt má za následek onu "nezvratnost" právní moci. Na rozhodnutí se tak bude provždy pohlížet, jako by bylo pravomocné.
ZVRÁCENÍ PRÁVNÍ MOCI
Pokud nenastane výše popsaná fikce oznámení (nejsou splněny její dvě podmínky), je třeba opomenutému účastníkovi řádně doručit. Teprve formálním doručením počíná běžet lhůta pro opravný prostředek. O druhu opravného prostředku bude pojednáno dále.
V obou dosud popsaných variantách (ať už k fikci oznámení došlo, nebo nedošlo) vždy šlo o modelové situace, kdy úřad účastenství určité osoby a její neoprávněné opomenutí uznává. V těchto situacích úřad po zjištění opomenutého účastníka sám dobrovolně koná úkony k nápravě. Doručí (s účinky nebo bez) a bude věcně rozhodovat o opravném prostředku opomenutého účastníka, neboť jej za účastníka již nově považuje.
ODVOLÁNÍ NEBO OBNOVA ŘÍZENÍ
Ke starému sporu, zda se procesní obrana opomenutého účastníka uskuteční odvoláním (§ 53 starého správního řádu) nebo obnovou řízení (§ 62 starého správního řádu), přináší nový judikát elegantní řešení. Způsob procesní obrany odvozuje od průběhu původního řízení.
Skončilo-li původní řízení již na prvém stupni (nikdo z tehdejšího okruhu účastníků se neodvolal), je podle NSS správným postupem opomenutého účastníka odvolání, neboť proti prvoinstančnímu rozhodnutí se obecně lze odvolat.
Skončilo-li původní řízení až ve druhém stupni (na základě odvolání některého z tehdejších účastníků), je správným postupem opomenutého účastníka obnova řízení, neboť proti druhoinstančnímu rozhodnutí není odvolání přípustné. Je tak naplněna podmínka § 62 odst. 1 písm.c) starého správního řádu. V úvahu podle judikátu připadá také přezkum mimo odvolací řízení (§ 65 starého správního řádu).
V každém případě se popsanými postupy otevírá cesta k odstranění původního rozhodnutí zatíženého vážnou procesní vadou (opomenutím účastníka).
POPŘENÍ ÚČASTNÍKA
Obvyklé jsou také situace, kdy úřad osobu, jež se dodatečně prohlašuje za opomenutého účastníka, vůbec za účastníka nepovažuje a s jejím právním hodnocením účastenství se neztotožní. V takovém případě musí úřad popřít účastenství této osoby v rámci řádného procesu, konkrétně zamítnutím podaného opravného prostředku.
Skončilo-li původní řízení již na prvém stupni a údajně opomenutý (avšak úřadem neuznávaný) účastník podal odvolání, je třeba takové odvolání zamítnout (§ 60 starého správního řádu).
Skončilo-li původní řízení až ve druhém stupni a údajně opomenutý (avšak úřadem neuznávaný) účastník podal návrh na obnovu řízení, je třeba takový návrh na obnovu řízení zamítnout (§ 62 starého správního řádu).
Oba typy zamítavého rozhodnutí domnělý účastník může (a chce-li věc zvrátit, pak musí) napadnout žalobou u správního soudu.
V případech, kdy úřad účastenství určité osoby popírá, se také uplatní fikce oznámení, tj. pravidlo, že opomenutý účastník se měl domáhat svých práv v příslušných lhůtách, které počínají běžet dnem, kdy seznal s dostatečnou jistotou obsah vydaného rozhodnutí. Znamená to, že pokud v příslušné lhůtě (viz dále) od seznání obsahu rozhodnutí neuplatní příslušný opravný prostředek, ztratí navždy možnost výsledek řízení zvrátit, neboť jeho pozdější podání bude úřade oprávněně vnímat jako opožděná, tj. zamítaná.
LHŮTY
Ačkoliv komentovaný judikát nehovoří o konkrétních lhůtách, lze dovodit, že pro odvolání je poskytnuta zákonná lhůta 15 dnů (§ 54 odst. 2 starého správního řádu), a to v případech, kdy byl účastník řádně a správně poučen o možnosti odvolání. Naopak pokud poučen řádně nebyl1), je poskytnuta prodloužená zákonná lhůta 3 měsíce (§ 54 odst. 3 starého správního řádu).V případech, kdy je třeba podat návrh na obnovu řízení, je pak poskytnuta subjektivní zákonná lhůta 3 měsíce podle § 63 odst. 3 starého správního řádu.
Ohledně objektivní lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení (3 roky od právní moci rozhodnutí) jen upozorňuji, že ta nemůže v případě opomenutých účastníků nic ovlivnit. Původní právní moc byla zvrácena a objektivní lhůta tak běží od "nové" právní moci, k níž došlo až po doručení opomenutému účastníkovi (ať už formálně nebo fikcí).
OBECNÉ PRINCIPY
Judikát rozšířeného senátu nejvyššího správního soudu je důležitý také pro jasně vymezené obecné principy, které pro opomenuté účastníky stanovuje:
Rozhodnutí považované za pravomocné, může být účinně napadeno opomenutým účastníkem bez ohledu na dobu, která uběhla ode dne domnělé právní moci (tzn. objektivní lhůty nemají žádný vliv).
Došlo-li k fikci oznámení, počínají běžet subjektivní lhůty jako by došlo k oznámení řádnému (doručením).
Existují-li pochybnosti o tom, kdy došlo k fikci oznámení (či zda vůbec), svědčí pochybnosti opomenutému účastníkovi. Důkazní břemeno je tak na úřadu.
RADA PRO OPOMENUTÉHO ÚČASTNÍKA
Zjistíte-li, že proběhlo správní řízení, v němž jste měl(a) být podle vašeho názoru účastníkem, obraťte se neprodleně na příslušný úřad, který rozhodl ve věci naposledy. Pokud vás úřad uzná za opomenutého účastníka a obratem vám doručí, jste ve výhodné pozici a můžete podat příslušný opravný prostředek, kde již věcně uvedete své námitky proti vydanému rozhodnutí. Jestliže proběhlé řízení skončilo v prvním stupni, podáváte odvolání (druhostupňovému orgánu prostřednictvím prvostupňového orgánu), pokud proběhlé řízení skončilo ve druhém stupni, podáváte návrh na obnovu řízení (druhostupňovému orgánu přímo).
Pokud vás příslušný úřad účastníkem neuzná, nebo se obratem nijak nevyjádří, nemeškejte a podejte ihned příslušný opravný prostředek, a to i bez detailní znalosti původního rozhodnutí (nejste-li si jisti který, podejte z procesní opatrnosti oba). Vždy namítejte, že jste byl(a) neoprávněně opomenuta a byl(a) vám odňata možnost hájit vaše práva. Znáte-li již z okolností konkrétní námitky proti rozhodnutí, uveďte je.
Důležité je, že vám běží nedlouhé lhůty pro podání opravného prostředku, a to již ode dne, kdy jste se seznámil se základním obsahem rozhodnutí. Dohady o formálním doručování tak nemají v takovém případě smysl a je třeba jednat, jako by vám bylo řádně doručeno.
RADA PRO PRVOSTUPŇOVÝ ÚŘAD
Objeví-li se na úřadě osoba, která tvrdí, že byla opomenuta jako účastník v řízení podle starého správního řádu, prozkoumejte znovu okruh účastníků a neprodleně se rozhodněte, zda jej za účastníka považujete, či nikoliv.
Pokud jej za opomenutého účastníka neuznáte, sdělte mu obratem tuto skutečnost. Zároveň jej poučte, jak a kde se svého údajného práva může domáhat odvoláním nebo návrhem na obnovu řízení. Pokud již domnělý účastník opravný prostředek podal, postupujte následovně. Skončilo-li proběhlé řízení v prvém stupni a domnělý účastník podá odvolání, předejte věc s vyjádřením nadřízenému úřadu, který (ztotožní-li se s vaším názorem) rozhodne o zamítnutí odvolání.
Skončilo-li proběhlé řízení ve druhém stupni a domnělý účastník podá návrh na obnovu řízení omylem vám, předejte věc nadřízenému úřadu, který ve věci rozhodne a ztotožní-li se s vaším názorem, návrh na obnovu řízení zamítne.
Pokud osobu za opomenutého účastníka uznáte, ihned jí doručte původní rozhodnutí (vy nebo nadřízený úřad). Opomenutému účastníkovi počínají běžet lhůty pro příslušný opravný prostředek. Jste-li schopni prokázat fiktivní oznámení (obě podmínky viz úvod článku), běží lhůty pro opravný prostředek již ode dne fiktivního oznámení.
Poznámka
1) Nebylo-li řádně doručeno, avšak nastoupila fikce oznámení, nepovažuji tuto fikci za řádné poučení, a to ani v případech, kdy by snad účastník "četl" u jiné osoby celé rozhodnutí včetně poučení. Domnívám se, že takto postiženému opomenutému účastníkovi je třeba dát určitou procesní výhodu a vykládat proto otázku "řádného poučení" velmi úzce.
DAVID SLOVÁČEK
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
