Občan má právo účastnit se voleb. Má ale i další možnosti, jak ovlivnit rozhodování zastupitelských orgánů? Jsou představitelé veřejné správy a samosprávy ochotni umožnit občanům, aby se mohli podílet na důležitých rozhodnutích? A mají o to občané vůbec zájem? Podobné otázky si klade probíhající výzkumný projekt Sociologického ústavu Akademie věd ČR.
Pojmy participace a partnerství se v současné době používají velmi často pro označení určitého vztahu mezi státní správou či samosprávou a veřejností, popřípadě i dalšími aktéry veřejného života, jako jsou například podnikatelé a firmy (bližší vysvětlení pojmů viz rámeček).
JAKÉ JSOU PŘÍNOSY
Zvýšení participace občanů a sílící využívání procesů partnerství vedou k rozšiřování okruhu aktérů ve veřejné správě. Očekávaným přínosem těchto procesů má být demokratizace rozhodování na lokální úrovni a zvýšení efektivity správy. Pro obojí lze snadno nalézt logické argumenty. Má-li veřejnost šanci získávat informace o důležitých a možná kontroverzních rozhodnutích hned na počátku rozhodovacího procesu a může-li do tohoto procesu konstruktivně vstoupit, snižuje se riziko ostrých konfliktů v závěrečné fázi. Pomocí participace a partnerství je navíc možné mobilizovat energii a invenci řady lidí, která by jinak zůstala nevyužitá.
Na druhou stranu je potřeba vidět, že rozšiřováním počtu aktérů veřejné správy se problematizují možnosti legitimizace jednotlivých politik. Logicky se nabízí otázka, jakým právem chtějí zasahovat do politického dění organizace a lidé, kteří nebyli zvoleni ve volbách, kdo jim k tomu udělil mandát, za koho vlastně mluví. Ani zvýšení efektivity správy nemusí být vždy automatickým důsledkem participace a partnerství. Čím větší množství lidí se na rozhodování podílí, tím obtížnější a zdlouhavější může celý rozhodovací proces být. Obvykle tedy platí, že participace a partnerství mohou být vysoce užitečnými principy veřejné správy, ale jen když jsou užívány rozumným způsobem.
PROJEKT SOCIOLOGICKÉHO ÚSTAVU
V každém případě k otevření místních samospráv vůči procesům participace a partnerství na místní úrovni vybízí instituce Evropské unie, ať už přímo, pomocí dotačních programů, nebo nepřímo, formou doporučení. I národní instituce, například ministerstvo vnitra, hodnotí význam obou principů velmi pozitivně. Na zmíněném ministerstvu působí pracovní skupina pro zapojování veřejnosti, jejímž hlavním úkolem je zpracovat koncepční materiály pro inspiraci při zavádění principů participace do praxe lokální politiky a veřejné správy.
V Sociologickém ústavu Akademie věd ČR v současné době probíhá výzkumný projekt Partnerství a participace v místní veřejné správě: význam, praxe, příslib zaměřený na zmapování a analýzu procesů participace a partnerství v České republice a jejích regionech. Projekt financuje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy ČR. V rámci projektu by mělo být zjištěno, jak jednotliví aktéři veřejného života (politici, úředníci, podnikatelé, představitelé neziskových organizací) problematiku participace chápou a jaký k ní mají postoj. V jeho další části budeme zkoumat reálně probíhající participační procesy. Chceme zjistit, jakým způsobem se v českých podmínkách procesy participace a partnerství uplatňují a na jaké překážky narážejí. V závěru celého projektu se bude hodnotit přínos těchto procesů, jak přispívají k rozvoji lokální demokracie a fungování veřejné správy.
NĚKTERÉ BARIÉRY
Podíváme-li se na to, co bylo dosud o participaci a partnerství v českých podmínkách publikováno v odborném tisku, vidíme několik zajímavých výsledků. K nejzákladnějším zjištěním patří, že se oba procesy v ČR postupně rozvíjejí.
Existují ovšem různé bariéry jejich uplatňování. Jednak na straně samotných občanů, kteří často nejsou příliš nakloněni myšlence, že se mohou nějak spolupodílet na rozhodování a snažit se prosadit své představy, jednak na straně představitelů obecních samospráv, kteří nemají zájem participaci umožnit. Často u nich převládá pocit, že občané a organizace se zájmem o participaci jsou a priori jejich názoroví odpůrci a že se snaží prosadit své partikulární zájmy na úkor celku. Organizace neziskového sektoru jsou na participaci a partnerství rovněž v řadě případů připraveni jen málo, nemají pro účast na veřejném rozhodování dostatek kvalifikace ani zdrojů. Nedostatky existují i na úrovni formální úpravy participačních procedur. Aby bylo možné uplatňovat participační prvky dlouhodobě a koncepčně, je třeba dát jim určitý řád, vyčlenit pro ně organizační a personální zdroje. V českých podmínkách se však často spolupráce úřadu s občany, neziskovými organizacemi i podnikateli váže na osobní vazby mezi jednotlivci. Pokud potom jeden člověk odejde ze své pozice na úřadě, navázané vztahy se rozpadají a partnerství i participace se mohou ocitnout ve slepé uličce.
Zkušenosti z ČR i ze zahraničí ukazují, že participace se úspěšně rozvíjí tam, kde představitelé státní správy nebo samosprávy mají zájem o využití jejích možností, aktivně a kreativně usilují o to, aby občanům rozhodovací procesy přiblížili a vtáhli je do nich. Nestačí jen vyvěšování povinných informací na nástěnkách a webových stránkách. Existují účinnější (i když přiznejme, že náročnější) metody, jako organizace různých anket, kulatých stolů, telefonických šetření, pracovních setkání a podobně. Aktivní přístup ze strany představitelů úřadu může zajistit, aby participace občanů a různých organizací nebyla jen formálním principem bez vnitřního obsahu, ale naopak užitečným nástrojem efektivní a demokratické správy veřejných záležitostí.
PŘÍKLAD Z PRAXE
Z praxe lze ukázat dobré i špatné příklady procesů participace a partnerství. Existuje řada občanských sdružení, která si kladou za cíl pomoci představitelům obcí a měst iniciovat občanskou participaci a nabízejí vlastní know-how, jak participační procesy řídit efektivním způsobem. K nejaktivnějším sdružením tohoto typu u nás patří vedle Centra pro komunitní plánování nebo nadace Open Society Fund například Agora CE. Její participační projekty, které pomáhá realizovat v řadě měst ČR, se týkají strategického plánování, kontroverzních investic nebo výstavby, dětí, mládeže, volného času a školství, regenerace sídlišť a obytných zón, komunitního plánování sociálních služeb, zlepšení informovanosti a obecně komunikace nebo řešení jiných aktuálních problémů. Na jednom příkladu můžeme ukázat, jak takový úspěšný participační projekt může probíhat.
Starosta, usilující o zařazení města do projektu interaktivního rozhodování, iniciuje spolupráci s občanským sdružením Agora Central Europe, i když ne všichni členové městské rady jsou projektu pozitivně nakloněni. Ustavuje se komise pro veřejnost složená ze členů městského zastupitelstva. Ta je později doplněna o zástupce dalších důležitých aktérů ve městě (průmysl, univerzita, masmédia). Komise připravila dotazník a telefonické dotazování obyvatel města na širokou škálu problémů, které by mohly občany trápit. V roli tazatelů vystupovali zastupitelé i zaměstnanci městského úřadu. Řada z nich byla příjemně překvapena ochotou a vstřícností občanů, kterou jinak při úředních jednáních často postrádají. Občané byli posléze pozváni na setkání s pracovníky radnice a zastupiteli. Na této "konferenci" jim byly prezentovány výsledky dotazníkového šetření a telefonické ankety. Akce se zúčastnilo asi 170 osob. Z "konference" vzešly tři pracovní skupiny složené již převážně z aktivních občanů: komise pro problémy prostituce, bezpečnosti a čistoty města. Úkolem komisí je postupné vyhledávání a konkretizace problémů města v dané oblasti, návrhy na opatření k jejich řešení a konečně návrhy akčních plánů obsahujících úkoly a termíny potřebné k zabezpečení plánovaných opatření. V závěru projektu rozhodlo městské zastupitelstvo o vyčlenění více než 4 miliony korun na realizaci opatření vyplývajících z akčních plánů jednotlivých pracovních skupin.
Na tomto příkladu lze ukázat, že principy participace a partnerství mohou být pro státní správu a samosprávu vítaným impulzem, využití jejich potenciálu ale předpokládá solidní zvládnutí celého procesu a osobní zainteresovanost jeho hlavních aktérů. Probíhající výzkumný projekt by měl pomoci objasnit, nakolik je česká samospráva na tento úkol připravena.
JOSEF BERNARD
výzkumný pracovník Sociologického ústavu Akademie věd ČR
Co je participace a partnerství
Participace: Je to situace, kdy občané mají možnost podílet se na rozhodování ve veřejné správě. Jejich úloha nekončí tím, že vhodí do volební urny lístek se jmény příslušných kandidátů. Jsou aktivní a snaží se uplatnit svůj vliv průběžně během volebního období. Na komunální úrovni může mít participace občanů zvláštní a intenzivní charakter. Není těžké ukázat, proč tomu tak je. Rozhodnutí komunální samosprávy se často dotýkají života obyvatel příslušných obcí bezprostředněji než rozhodnutí na vyšších úrovních, veřejnost se může v oblasti komunální politiky cítit kompetentnější a zároveň vlivnější než na rovině politiky celostátní. Neformální struktury a osobní sociální vztahy v obci přispívají rovněž svým dílem k ochotě participovat.
Partnerství: Obvykle se tímto pojmem označuje proces, který má s participací mnoho společného. V rámci partnerství vznikají více nebo méně formalizované orgány složené ze zástupců veřejné správy, podnikatelů, neziskových organizací. Tyto orgány jsou odpovědné za přípravu a realizaci určitých rozhodnutí a politik. Typickým reprezentantem partnerského orgánu jsou místní akční skupiny (MAS), které mohou být příjemci dotací z evropského programu Leader+. Místní akční skupiny se vždy skládají ze zástupců veřejné správy, podnikatelů, neziskových organizací, veřejnosti.
