Poskytování informací o platech zaměstnanců obcí

V poslední době se v médiích i v odborných kruzích stále častěji hovoří o poskytování informací o výši platu, mzdě či odměně konkrétního úředníka veřejné správy. Podáváme proto stručný přehled o podmínkách, za nichž se taková informace může, musí nebo naopak nesmí zpřístupnit. /Text rozvádí...

V poslední době se v médiích i v odborných kruzích stále častěji hovoří o poskytování informací o výši platu, mzdě či odměně konkrétního úředníka veřejné správy. Podáváme proto stručný přehled o podmínkách, za nichž se taková informace může, musí nebo naopak nesmí zpřístupnit. /Text rozvádí stanovisko Ministerstva vnitra a Úřadu pro ochranu osobních údajů (dostupné na http://www.mvcr.cz). Pro zjednodušení se dále hovoří jen o platu - pozn. autora./

PRÁVNÍ ÚPRAVA

Údaj o výši platu zaměstnance obce bezpochyby představuje osobní údaj ve smyslu § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Tento zákon pro zpracovávání osobních údajů, které zahrnuje též jejich zveřejňování nebo zpřístupňování (poskytování) konkrétním osobám /§ 4 písm. e)/, obecně vyžaduje souhlas subjektu daného údaje, tj. zaměstnance, jehož výše by měla být zveřejněna nebo zpřístupněna (§ 5 odst. 2). Zpracovávání osobních údajů bez tohoto souhlasu je možné jen na základě zákonných výjimek. Tyto výjimky vyplývají ze zákona o ochraně osobních údajů /§ 5 odst. 2 písm. b) až g)/ nebo ze zvláštního právního předpisu /§ 5 odst. 2 písm. a)/.

Ke zpřístupnění informace o výši platu bez souhlasu zaměstnance obce neopravňuje přímo žádný z důvodů stanovených zákonem o ochraně osobních údajů. Tento údaj zejména nelze považovat za údaj vypovídající o »úřední činnosti« zaměstnance, jenž je poskytnutelný podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů. Stejně tak nejde o zveřejněný osobní údaj ve smyslu § 5 odst. 2 písm. d) téhož zákona, neboť - přestože plat většiny pracovníků obcí vyplývá z právního předpisu (nařízení vlády č. 564/2006 Sb.) - určení jeho konkrétní výše je závislé na rozhodnutí zaměstnavatele.

Jinou povahu ale mají odměny zastupitelům (uvolněným či neuvolněným), které povahu informace zveřejněné mají (v nařízení vlády č. 37/2003 Sb. ve spojení s příslušným usnesením zastupitelstva obce), byť nejde o »zaměstnance obce«. Ve vztahu k zaměstnancům obce proto zbývá posoudit, zda zpřístupnění údaje o výši platu bez souhlasu zaměstnance umožňuje jiný zákon, jímž je (resp. může být) zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále též InfZ).

POSKYTNUTÍ INFORMACÍ PODLE INFZ

Zákon o svobodném přístupu k informacím upravuje poskytování informací, které mají povahu osobních údajů, především v § 8a. (Do pojmu poskytování informace InfZ zahrnuje její zveřejnění, které se odehrává předem neurčenému okruhu osob, a její zpřístupnění na základě žádosti, které znamená poskytnutí konkrétní osobě na základě jejího vyžádání - pozn. autora.)

Podle uvedeného ustanovení informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. Zákon tedy umožňuje poskytnout jen osobní údaje, které lze zpřístupnit podle zákona o ochraně osobních údajů, a navíc jen za podmínek jím stanovených. Samotný § 8a ale obec neopravňuje, aby osobní údaje zpřístupňovala bez souhlasu jejich subjektů (u platů bez souhlasu zaměstnanců).

Z jinak povinného souhlasu subjektu osobního údaje s jeho zpracováváním (poskytnutím) však InfZ obsahuje »speciální« výjimku (nad rámec důvodů plynoucích ze zákona o ochraně osobních údajů), a to v souvislosti s informacemi o poskytnutých veřejných prostředcích. Podle § 8b povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, přičemž těmito osobními údaji jsou jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků. Od přijetí tohoto ustanovení přitom bylo sporné, zda umožňuje, resp. zda ukládá i zpřístupnění údaje o přesné výši platu zaměstnance povinného subjektu.

Tuto otázku nedávno posuzoval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010-79 (http://www.nassoud.cz), zjednodušeně řečeno, zahrnul výdaje na odměny (a tím i platy) zaměstnanců povinných subjektů do rozsahu pojmu veřejné prostředky. /Soud tento pojem vyložil v souladu s § 2 písm. g) zákona o finanční kontrole (zákon č. 320/2001 Sb.) - pozn. autora./ S odkazem právě na ustanovení § 8b InfZ dovodil povinnost povinného subjektu poskytnout na základě žádosti o informace, podané podle InfZ, tento údaj i bez souhlasu dotčeného zaměstnance. /Soud se vyjadřoval ve vztahu k odměně vedoucího odboru zlínského magistrátu, zaujaté závěry jsou nicméně aplikovatelné na odměny jakéhokoli zaměstnance státu či samosprávy a většiny (nikoli ovšem všech!) veřejných institucí. Závěry soudu sice hovoří výslovně o odměně, s ohledem na výklad § 8b InfZ se však uplatní i ve vazbě na »základní« plat (všechny jeho složky) - pozn. autora./

Zmíněný rozsudek sice vyvolal v laických (novinářských) kruzích potlesk, v kruzích odborných však četné diskuse, především proto, že až dosud nebylo ustanovení § 8b (s drobnými výjimkami) akceptováno jako právní důvod pro poskytnutí údaje o výši platu konkrétního zaměstnance. Rozhodnutí soudu je přitom vytýkána především absence hodnocení ústavního střetu práva na informace ve smyslu čl. 17 Listiny a práva na ochranu soukromí a osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, tedy absence tzv. testu proporcionality. /Blíže srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (http://nalus.usoud.cz) - pozn. autora.) Jeho podstata přitom spočívá - zjednodušeně řečeno - v tom, že při střetu dvou ústavně zaručených práv (zde práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) bude nutné na základě posouzení všech relevantních skutečností jedno právo »upřednostnit« při současném maximálním zohlednění druhého, »do pozadí ustupujícího« práva. Z hlediska střetu práva na informace a práva na ochranu osobnosti a osobních údajů to znamená, že podle konkrétní povahy musí být poskytnutí informace o výši platu odmítnuto tam, kde by v testu proporcionality právo na ochranu osobnosti a osobních údajů zjevně převážilo, tedy tam, kde by s ohledem na konkrétní okolnosti věci bylo nutné upřednostnit ochranu subjektu údaje (v našem případě zaměstnance).

Uplatnění zásady proporcionality sice přísluší v první fázi zákonodárci, ve fázi druhé však nutně i orgánům (soudním či správním), které příslušný zákonný text aplikují, neboť zákon vzhledem ke své obecnosti nemůže postihnout individuální okolnosti všech v praxi se vyskytujících konkrétních situací.

To, že soud v konkrétním jím řešeném případě střet mezi právem na informace a právem na ochranu osobních údajů výslovně neprovedl (ve skutečnosti jeho provedení učinil jen zčásti, neboť střet obou práv považoval za vyřešený již zákonodárcem tím, který do právního řádu »zavedl« § 8b a deklaroval tak prioritu práva na informace), ale neznamená, že by jeho provedení při vyřizování konkrétní podané žádosti bylo s odkazem na zmíněný rozsudek vyloučeno. Test proporcionality se totiž při střetu práva na informace a práva na ochranu osobních údajů musí jako ústavní princip uplatnit vždy, i kdyby text zákona zdánlivě jeho aplikaci nepředpokládal (tedy i tam, kde by zdánlivě již byl proveden zákonodárcem). To vyplývá kromě jiného i z § 5 odst. 3 a § 10 zákona o ochraně osobních údajů. Jakkoli tedy judikatura působí »precedentním« způsobem i pro řešení obdobných případů, tam, kde by ve vztahu ke konkrétnímu zaměstnanci a ke konkrétním podmínkám zcela zjevně převažovala potřeba ochrany osobního údaje o výši platu nad právem na informace (nad potřebou veřejné kontroly), bude nutné žádost o poskytnutí této informace podle § 15 InfZ, ve spojení s čl. 10 Listiny, správním rozhodnutím odmítnout.

Takové rozhodnutí však musí být náležitě odůvodněno, zejména musí vyložit, proč v daném případě ochrana osobních údajů převážila. Je jiná situace ve vztahu k náměstkovi ministra a jiná v případě referenta odboru obecního úřadu (veřejný zájem na poskytnutí takové informace bude v případě náměstka zjevně intenzivnější než v případě referenta obecního úřadu). Relevantními hledisky pro řešení střetu práva na informace (zde v podstatě redukovatelné na veřejnou kontrolu činnosti povinných subjektů) a práva na ochranu osobnosti může být funkční zařazení zaměstnance, jeho oprávnění jménem obce jednat v závažnějších majetkoprávních záležitostech (např. o veřejných zakázkách) nebo oprávnění realizovat jménem orgánů obce navenek veřejnou moc (vydávat rozhodnutí). Jinak řečeno čím výše v hierarchii úřadu zaměstnanec je, tím spíše musí snést větší míru publicity své pracovní činnosti. V praxi se zdá postupné prosazení kompromisu, podle něhož je nutné poskytnout informaci o každém vedoucím zaměstnanci a o každém zaměstnanci, jenž může disponovat s prostředky zaměstnavatele (povinného subjektu), např. ve výši nad 500 000 Kč (srov. porušení povinností při správě cizího majetku z nedbalosti podle § 221 trestního zákona).

K této otázce se v nedávné době vyjádřilo společné stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů (ÚOOÚ) a Ministerstva vnitra ČR (MV ČR), které pro poskytnutí informace o výši platu rozdělilo zaměstnance do tří skupin (citace závěrů viz rámeček).

Při vyřizování žádosti o informace je nutné zaměstnance (i bývalého) kontaktovat (viz § 20 odst. 4 InfZ a § 4 odst. 4 správního řádu) a umožnit mu vyjádřit se (vyjádření by mělo být součástí spisu). Zaměstnanec má právo znát identitu osoby, která se o »jeho« osobní údaj zajímá. Nepodaří-li se bývalého zaměstnance kontaktovat nebo nevyjádří-li se, učiní se o tom záznam do spisu.

Informaci o výši platu může žádat i člen zastupitelstva obce. Nejde však o informaci vztahující se k výkonu jeho funkce, na niž by měl nárok podle § 82 písm. c) zákona o obcích (zastupitel ani zastupitelstvo nemají pravomoci v oblasti pracovněprávní). Proto se i zastupiteli informace o výši platu zaměstnance dané obce poskytne za podmínek shodných s jinými žadateli.

ZVEŘEJNĚNÍ PLATU

Od poskytnutí informace na základě žádosti je nutné odlišit (dobrovolné nebo povinné) zveřejnění informace o platech předem neurčenému okruhu osob (na internetu) bez souhlasu dotčených zaměstnanců.

Ustanovení § 5 odst. 7 InfZ umožňuje obci, aby sama zveřejnila informace za podmínek stanovených InfZ. Zjednodušeně řečeno, aby zveřejnila jakoukoli informaci, kterou by jinak byla povinna poskytnout na základě žádosti, a v podobě, v níž by ji musel vydat.

V této souvislosti je ovšem nutné připomenout stanovisko ÚOOÚ (viz http://www.uoou.cz), které upozorňuje na povinnosti plynoucí z § 5 odst. 3 a § 10 zákona o ochraně osobních údajů a které v zásadě odmítá plošné zveřejňování údajů o platech konkrétních zaměstnanců bez jejich souhlasu (ledaže výjimečně převáží veřejný zájem na tomto zpřístupnění).

Zvláštní »zveřejňovací« povinnost předvídá § 5 odst. 3, jenž povinnému subjektu ukládá zveřejnit informaci poskytnutou na základě konkrétní žádosti způsobem umožňujícím dálkový přístup. Obec by tedy měla poskytnutou informaci o výši platu zaměstnance též zveřejnit na svých webových stránkách. I zde se ale musí důsledně uplatnit ústavní rozměr ochrany osobních údajů a danou povinnost splnit tím, že obec zveřejní údaj o výši platu »anonymně«, tzn. bez možnosti identifikace konkrétní osoby.

ADAM FUREK

právník

Při vyřizování žádosti o informace je nutné zaměstnance (i bývalého) kontaktovat (viz § 20 odst. 4 InfZ a § 4 odst. 4 správního řádu) a umožnit mu vyjádřit se (vyjádření by mělo být součástí spisu). Zaměstnanec má právo znát identitu osoby, která se o »jeho« osobní údaj zajímá.

Společné stanovisko ÚOOÚ a MV ČR, které pro poskytnutí informace o výši platu rozdělilo zaměstnance do tří skupin:

1. Veřejné funkcionáře s klíčovou odpovědností a rozsáhlou řídící a rozhodovací pravomocí. Údaje o jejich příjmech mohou být bez zásadních omezení poskytovány a následně předmětem kontroly a veřejné diskuse (analogicky k § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů).

2. Další vysoce postavené úředníky vybavené podstatným oprávněním nebo vlivem ve spojitosti s nakládáním s veřejnými prostředky (analogicky § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů ve spojení s odst. 3 cit. ustanovení), v jejichž případě je potřebné provádět test proporcionality.

3. Nižší úředníky, u nichž není vůbec dán zákonný důvod poskytovat údaje bez jejich souhlasu, neboť ke kontrole veřejných procesů, na nichž se tito úředníci podílejí, v zásadě postačí souhrnné informace (vč. souhrnu částek vynaložených na odměňování) a nikoliv osobní údaje.