ÚVOD Informace v současné době představují natolik významnou komoditu, že o dnešní společnosti právem hovoříme jako o společnosti informační. Podstatnou část informací představují tzv. informace veřejného sektoru, tedy informace, které pro své potřeby vytvářejí nebo získávají státní orgány, obce,...
ÚVOD
Informace v současné době představují natolik významnou komoditu, že o dnešní společnosti právem hovoříme jako o společnosti informační. Podstatnou část informací představují tzv. informace veřejného sektoru, tedy informace, které pro své potřeby vytvářejí nebo získávají státní orgány, obce, kraje a jimi zřízené, založené či ovládané právnické osoby. Většina z těchto informací (potenciálně vlastně každá taková informace) přitom je nebo může být využita třetími osobami, a to nejen při účasti veřejnosti na rozhodovacích procesech ve veřejné správě či při jejich kontrole, ale též k dalšímu komerčnímu zpracování. Poptávka po informacích veřejného sektoru proto vedla k právnímu zakotvení záruk tzv. svobodného přístupu k informacím, které se od původních garancí práva svobodně vyhledávat a šířit informace postupně rozšířily i na povinnost státu a dalších veřejnoprávních subjektů aktivně zpřístupňovat (poskytovat) informace.
Mezi subjekty, na které podle českého práva dopadá povinnost poskytovat informace o své činnosti, náležejí i územní samosprávné celky, tedy obce a kraje. Následující text je proto zaměřen na poskytování informací obcemi, zejména na vyřizování individuálních žádostí o informace. Vzhledem k omezenému textovému rozsahu přílohy se přitom zaměříme zejména na nejčastější aplikační problémy.
PRÁVO NA INFORMACE V ČESKÉM PRÁVNÍM ŘÁDU
Český právní řád garantuje právo na informace v čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Odstavec první zaručuje svobodu projevu a právo na informace, odstavec čtvrtý stanoví podmínky pro přípustné omezení práva na informace a odstavec pátý ukládá povinnost státním orgánům a orgánům územní samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, přičemž podmínky a provedení stanoví zákon. Tímto zákonem je především zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (v dalším textu hovoříme o »informačním zákonu« a užíváme zkratku InfZ; není-li uvedeno jinak, odkazuje text na ustanovení informačního zákona).
Práva na informace se ovšem týká velké množství dalších zákonů. Ty nejčastěji stanoví specifická omezení, která brání či upravují zpřístupnění určité informace /např. § 27 odst. 8 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), který chrání tzv. zvláštní skutečnosti, § 168 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který podmiňuje poskytnutí kopie dokumentace stavby souhlasem pořizovatele či vlastníka stavby/ nebo naopak rozšiřují aktivní informační povinnost, tedy ukládají zveřejnění určitých informací (např. § 147a zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Zvláštní zákony však mohou stanovit i svou vlastní (komplexní) úpravu přístupu k určitým informacím /např. zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů ve vztahu k informacím obsaženým v registru oznámení, zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve vztahu k informacím obsaženým v katastru nemovitostí/.
Pro určení vztahu zvláštních úprav a informačního zákona přitom platí pravidlo speciality. Pokud zvláštní zákon upraví jen dílčí aspekty práva na informace, postupuje se při poskytování informací podle ustanovení informačního zákona ve spojení s touto zvláštní právní úpravou (např. žádost o poskytnutí informace, která je »zvláštní skutečností«, bude vyřizována podle informačního zákona, avšak důvod pro její nevydání bude vyplývat z krizového zákona). Naopak pokud zvláštní zákon stanoví komplexní právní úpravu poskytování informací, bude žádost o informace vyřizována plně v režimu zvláštního zákona (byť by žadatel podal žádost o informace s výslovným odkazem na informační zákon). Informační zákon takovou »komplexní právní úpravu« sám charakterizuje ve svém § 2 odst. 3 a považuje za ni pouze takovou, která plně reguluje vyřízení žádosti, tj. včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, dále lhůty, opravné prostředky i způsob poskytnutí informací.
Specifickou úpravou se řídí poskytování informací o životním prostředí. Ustanovení čl. 35 odst. 2 Listiny zaručuje právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Zákonem, jenž toto právo provádí, je zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Ten má ve smyslu § 2 odst. 3 InfZ povahu »komplexní úpravy«, jež při poskytování informací o životním prostředí zcela vylučuje postupy podle obecního informačního zákona.
POSTAVENÍ OBCÍ PŘI POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ
Podle § 2 odst. 1 mají povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti tzv. povinné subjekty, mezi které zákon zařazuje především státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Obec je územním samosprávným celkem, a proto je povinna poskytovat informace vztahující se k její působnosti.
Ze zákonné formulace územní samosprávné celky a jejich orgány ovšem není zcela zřejmé, zda je v případě obcí povinným subjektem obec jako taková nebo zda jsou samostatnými povinnými subjekty i jednotlivé obecní orgány (zastupitelstvo, rada, starosta atd.), které by v takovém případě musely žádosti jim adresované také samy vyřizovat (např. žádost adresovanou zastupitelstvu by nemohl vyřídit jiný obecní orgán). Problém nakonec vyřešila judikatura, která dovodila, zjednodušeně řečeno, že při poskytování informací, které se týkají samostatné působnosti, je povinným subjektem územní samosprávný celek jako takový, naopak jde-li o informace vztahující se k přenesené působnosti, je povinným subjektem vždy ten obecní orgán, jenž danou přenesenou působnost vykonává, tj. nejčastěji obecní úřad /rozsudky Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 27. 10. 2010, č. j. 4 Ans 13/2008-87 a ze dne 20. 10. 2011, č. j. 6 As 33/2011-83/.
Je-li však povinným subjektem obec jako celek, je dále nutné určit, který obecní orgán má žádosti vyřizovat. Názory nejsou jednotné, některé dovozují funkční příslušnost rady obce z § 102 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jiné příslušnost obecního úřadu s odkazem na speciální § 130 odst. 1 správního řádu a existují i názory, které tuto povinnost připisují starostovi obce na základě § 103 odst. 4 písm. e) zákona o obcích. Vyřizování žádostí by však mělo příslušet obecnímu úřadu, neboť se svou podstatou jedná o rozhodování o subjektivním veřejném právu na informace, takže je namístě uvažovat o analogické aplikaci § 130 odst. 1 správního řádu. V každém případě ale bude vhodné, aby rada obce např. v organizačním řádu obecního úřadu výslovně pověřila vyřizováním žádostí o informace obecní úřad (konkrétní odbor či odbory). V některých obcích bývá kromě obecního úřadu pověřena vyřizováním informací, které se jí týkají, i obecní (městská) policie. Za obec však nemůže žádosti vyřizovat (zejména vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti) osoba odlišná od obce, např. advokátní kancelář na základě plné moci (rozsudek KS v Plzni ze dne 30. 9. 2011, č. j. 57 A 38/2010-69).
Správní judikatura dále dovodila, že domáhá-li se žadatel zpřístupnění informace ze samostatné působnosti obce, je lhostejné, kterému obecnímu orgánu svou žádost adresoval, protože se k její působnosti vztahují veškeré informace, které se týkají všech obecních orgánů. Proto pokud je žádost adresována např. starostovi obce, požadované informace se však týkají zastupitelstva obce (např. žádost o kopii usnesení zastupitelstva obce), nemůže starosta žádost odložit podle § 14 odst. 5 písm. c) s tím, že se žadatel obrátil na »nepříslušný« obecní orgán (rozsudek NSS ze dne 7. 8. 2007, č. j. 2 As 12/2007-79). Bez ohledu na adresování žádosti ji za obec vyřídí obecní úřad jakožto orgán příslušný k vyřizování žádostí o informace (srov. předchozí odstavec), a to »za« všechny obecní orgány, tj. z hlediska působnosti všech obecních orgánů.
Podobný problém může nastat i u žádostí, které se vztahují k přenesené působnosti. Zde, jak bylo řečeno, jsou samostatnými povinnými subjekty vždy jednotlivé obecní orgány. Je-li však žádost (chybně) adresována orgánu obce, jenž danou oblast přenesené působnosti nevykonává (např. žádost o informace o činnosti stavebního úřadu je adresována zastupitelstvu obce), není možné, aby ji tento funkčně nepříslušný obecní orgán odložil podle § 14 odst. 5 písm. c). Žádost se bez dalšího »předá« k vyřízení tomu orgánu obce, který danou působnost vykonává (usnesení o postoupení věci se nevydává).
V souvislosti s poskytováním informací obcemi je nutné určit i působnost, v níž obce podané žádosti vyřizují. Rozhodující je povaha požadovaných informací. Podle § 20 odst. 6 jsou žádosti o informace, které se týkají přenesené působnosti, vyřizovány v působnosti přenesené, a platí proto, že žádosti o informace, které se týkají samostatné působnosti, jsou vyřizovány v působnosti samostatné. Vyřizování žádostí přitom nezakládá žádnou specifickou přenesenou působnost, ale je vždy součástí výkonu toho úseku svěřené státní správy, jehož se informace týkají (např. informace o činnosti stavebního úřadu jsou poskytovány jako součást výkonu přenesené působnosti podle stavebního zákona). Domáhá-li se žadatel v jedné žádosti poskytnutí informací z přenesené i samostatné působnosti (např. žádost o kopii rozhodnutí o přestupku a usnesení zastupitelstva obce o prodeji nemovitosti), je vhodné jednotlivé části vyřizovat samostatně. Pokud takové oddělení možné není (např. žádost o veškeré informace související s výstavbou obecní školy, kde obec může vystupovat v postavení vlastníka i stavebního úřadu), je žádost vyřizována »souhrnně« v působnosti samostatné (rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2008, č. j. 4 As 57/2007-85). Na rozdíl od krajů není u obcí »zaměnění« režimu vyřizování nijak fatální, neboť nadřízeným orgánem, jenž může postup při vyřizování žádosti přezkoumávat, bude vždy krajský úřad.
Mnoho obcí zakládá nebo zřizuje k plnění svých úkolů samostatné právnické osoby. Příkladem jsou příspěvkové organizace obce, zřizované podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, nebo obchodní společnosti zakládané podle obchodního zákoníku. Tyto právnické osoby mohou být za určitých podmínek samostatnými, od obce odlišnými povinnými subjekty ve smyslu § 2 odst. 1 jako tzv. veřejné instituce. Pojem sám není zákonem přímo definován, teorie i judikatura však postupně dovodila znaky, jimiž se veřejná instituce vyznačuje. Jsou jimi (zjednodušeně řečeno) zakládání nebo zřizování státem nebo územním samosprávným celkem, dohled státu nebo samosprávy nad jejich činnosti, ustavování jejich orgánů a veřejný účel jejich existence (činnosti). Na tomto místě nelze podrobně analyzovat, které subjekty uvedené znaky naplňují, lze však uvést některé soudy »potvrzené« veřejné instituce. Veřejnými institucemi byly shledány např. Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s., jejímž jediným akcionářem je hlavní město Praha (rozsudek NSS ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011-121), fotbalový klub města ve formě akciové společnosti (rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2008, č. j. 8 As 57/2006-67) nebo ČEZ a. s., v níž má Česká republika cca 70% účast (rozsudek NSS ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009-93). Samostatnými povinnými subjekty v podmínkách obcí proto budou obecní příspěvkové organizace, dobrovolné svazky obcí, školské právnické osoby zřizované obcemi a dále obchodní společnosti, jichž je obec jediným společníkem nebo které obec ovládá ve smyslu obchodního zákoníku (např. v nichž vykonává více než 50 % hlasovacích práv).
Veřejné instituce jsou jakožto samostatné povinné subjekty povinny poskytovat informace o své činnosti, zejména vyřizovat žádosti o informace. Někdy se však žadatelé obracejí na obec jako zřizovatele či společníka určité právnické osoby a požadují poskytnutí informací, které se této právnické osoby týkají. Takovou žádost ovšem nelze bez dalšího odložit podle § 14 odst. 5 písm. c), neboť již tím, že obec je společníkem, zakladatelem nebo zřizovatelem právnické osoby, se takové informace stávají informacemi souvisejícími s působností obce, a žádost proto musí být věcně vyřizována. Neznamená to ale, že by obec musela aktivně opatřit i ty informace, jimiž aktuálně nedisponuje (v podrobnostech viz další text).
POJEM »INFORMACE«
Informační zákon vymezuje pojem informace ve svém § 3 odst. 3. Informací se rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Informací tedy je každý zaznamenaný údaj (vyjma počítačového programu podle § 3 odst. 4).
Je ovšem nutné rozlišovat mezi informací a dokumentem jakožto hmotným nosičem informace. Jedna informace může být zaznamenána na více dokumentech, ale stejně tak jeden dokument může zaznamenávat více informací. Např. zápis z jednání zastupitelstva obce je jeden dokument, jenž zaznamenává různé informace (zjednodušeně řečeno co bod jednání, to svou povahou samostatná informace). Naopak informace o prodeji obecní nemovitosti může být zaznamenána ve více dokumentech (kupní smlouva, znalecký posudek, usnesení zastupitelstva o prodeji nemovitosti apod.). Žadatelé přitom mohou označit požadované informace nejen jejich věcnou charakteristikou (Jakou odměnu zaplatila obec společnosti XY za opravu budovy obecního úřadu?), ale i označením konkrétních dokumentů (žádám o kopii smlouvy o opravě budovy obecního úřadu). Označení konkrétního požadovaného dokumentu je dokonce praktičtější, neboť usnadňuje zpracování odpovědi na žádost (odpadá identifikace dokumentů, v nichž by informace mohla být uvedena). Označením dokumentu se žadatel vlastně domáhá poskytnutí všech informací, které jsou v něm zaznamenány (rozsudek NSS ze dne 7. 5. 2008, č. j. 1 As 17/2008-67).
Protože znakem informace je její zaznamenání, podléhají informační povinnosti jen ty informace, které reálně existují (jsou zaznamenány), případně které ze zaznamenaných údajů jednoznačně vyplývají (např. žádost o informace, zda určitá skutečnost nastala či nikoli). Informační povinnost se tedy nevztahuje na informace neexistující (ty, které nikdy nevznikly, nebo ty, které již byly zničeny). Stejně tak se žadatel nemůže domáhat ani vytvoření nové informace. Informační zákon v § 2 odst. 4 tuto skutečnost výslovně zdůrazňuje, když z informační povinnosti vylučuje dotazy na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. To ovšem neznamená, že by taková žádost neměla být podle informačního zákona procesně vyřizována. Pokud požadovaná informace neexistuje, povinný subjekt musí žádost rozhodnutím podle § 15 odst. 1 odmítnout, případně může informaci vytvořit a žadateli poskytnout. Obci ovšem nic nebrání, aby nad rámec svých povinností informaci vytvořila a žadateli vydala (tím se vyhne nutnosti žádost procesně odmítat vydáním rozhodnutí).
V praxi však může být problematické odlišit vytvoření nové informace od »pouhého« zpracování odpovědi na žádost. Rozdíl přitom nespočívá v pracnosti zpracování odpovědi, resp. v množství informací, které žadatel požaduje. Je-li vyhledání informací »náročné«, může povinný subjekt žádat úhradu za tzv. mimořádně rozsáhlé vyhledání informací podle § 17. O vytvoření nové informace proto půjde tehdy, jestliže povinný subjekt bude muset k uspokojení informačního požadavku žadatele provádět se shromážděnými informacemi takové operace, že konečný výsledek bude představovat určitou kvalitativně novou hodnotu (nepůjde tedy jen o pouhé mechanické, byť seberozsáhlejší shromáždění informací). Příkladem bývají žádosti o poskytnutí přehledů a statistik určité správní agendy, zpracování analýz, stanovisek apod. Spočívá-li poskytnutí odpovědi v jednoduchém mechanickém shromáždění údajů, o vytvoření nové informace podle § 2 odst. 4 nepůjde (např. žádost o sdělení, kolik projednával správní orgán přestupků na určitém úseku veřejné správy a v kolika případech byla shledána vina). Měla-li by však být k uspokojení žadatele prováděna »sofistikovanější« operace s daty, pak by se již o vytváření nové informace jednat mohlo (např. žádost o sdělení, kolik projednával správní orgán přestupků podle jednotlivých ustanovení přestupkového zákona, v kolika případech došlo k potrestání, jaký byl věkový průměr přestupců, v kolika případech došlo k úspěšnému exekučnímu vymožení uložené pokuty, kolik bylo podáno odvolání, z jakého důvodu došlo ke zrušení rozhodnutí apod.). V pochybnostech je lépe informaci zpracovat a po žadateli žádat úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.
Odmítnutí žádosti podle § 2 odst. 4 je ovšem přípustné, jen pokud požadovaná informace skutečně dosud nebyla vytvořena. Pokud se žadatel např. táže, z jakého důvodu došlo k prodeji určité obecní nemovitosti (dotaz na názor) nebo jak hodlá obec zakročit proti nelegální skládce (dotaz na budoucí rozhodnutí), pak byl-li takový důvod zaznamenán nebo bylo-li rozhodnutí o dalším postupu již učiněno, půjde ve smyslu informačního zákona o informací existující a výluku z informační povinnosti podle § 2 odst. 4 využít nelze (rozsudky NSS ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5 As 44/2011-80 a ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 107/2011-70). Informační zákon tedy nezakládá povinnost obci vytvářet dodatečná zdůvodnění svých aktivit, ovšem tam, kde takové zdůvodnění bylo učiněno, neumožňuje obci, aby je s odkazem na § 2 odst. 4 třetím osobám nezpřístupnila.
Aplikace § 2 odst. 4 bude vyloučena i tam, kde povinný subjekt informaci sice nemá, nicméně z právního řádu lze dovodit jeho povinnost takovou informaci mít. V takovém případě musí být informace doplněna a žadateli poskytnuta (rozsudek NSS ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011-67). Příkladem může být výroční zpráva o poskytování informací, kterou podle § 18 zpracovává a zveřejňuje každý povinný subjekt. Pokud by se žadatel domáhal jejího poskytnutí, avšak povinný subjekt ji v rozporu se zákonem nepořídil, musel by ji k podané žádosti dodatečně vytvořit a žadateli poskytnout. Výjimkou by snad mohly být jen ty situace, v nichž by povinný subjekt jednoznačně prokázal, že informaci již obnovit nelze (např. úplné zničení jediného exempláře určitého dokumentu).
POJEM »PŮSOBNOST«
Povinnost poskytovat informace omezuje informační zákon pouze na informace, které se vztahují k působnosti povinného subjektu. Působností obce ve smyslu § 2 odst. 1 je ovšem nutné rozumět nejen výkon vrchnostenské veřejné správy, tedy typicky postupy podle správního či daňového řádu, ale veškerou aktivitu, kterou obec vykonává. Informační povinnosti proto podléhají např. nejen údaje související s výkonem působnosti stavebního úřadu, ale i informace o nakládání s obecním majetkem, o pracovněprávních záležitostech apod. V podmínkách informačního zákona je tedy nutné pojem působnost povinného subjektu vnímat jako jeho činnost, takže informační povinnosti obce podléhají veškeré informace, které se obce týkají (rozsudky NSS ze dne 21. 5. 2009, č. j. 5 As 68/2008-60 a ze dne 22. 9. 2010, č. j. 4 As 16/2010-61). Pokud se požadovaná informace k působnosti obce nevztahuje, je dán důvod pro odložení žádosti podle § 14 odst.5 písm. c).
Informační povinnosti však nepodléhají veškeré informace, které obec reálně má (jimiž disponuje), neboť neplatí, že by se již držením určité informace tato automaticky stávala informací vztahující se k působnosti jejího držitele. Je sice pravdou, že disponuje-li povinný subjekt určitou informací, pak zpravidla proto, že se k jeho působnosti (činnosti) vztahuje. Nelze ovšem vyloučit, že obec získá informaci, která se k její působnosti skutečně nevztahuje v žádném myslitelném kontextu. Příkladem může být žádost o sdělení výše platu náměstka ministra dopravy, adresovaná obci. I kdyby obec takovou informaci (náhodou) měla, přesto se sotva bude vztahovat k její působnosti a bude dán důvod pro odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c). Někdy ovšem může být posouzení sporné. Např. informace o výsledku jednání o výstavbě dálnice na území obce, kterých se obec nijak neúčastnila. Vztah takové informace k působnosti obce by zde totiž mohl být dán tím, že dálnice má být vystavěna na území dané obce.
V souvislosti s působností povinného subjektu je vhodné se znovu zastavit u neexistujících informací. Při postupu podle informačního zákona totiž povinný subjekt musí nejdříve určit, zda se žadatelem poptávané informace pojmově vztahují k jeho působnosti. Pokud nikoli, je dán důvod pro odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c). Jestliže se však informace k působnosti povinného subjektu pojmově vztahuje (např. požadavek na zápis z jednání mezi starostou obce a hejtmanem kraje), avšak informace neexistuje (žádné jednání se neuskutečnilo nebo z něj nebyl pořízen záznam), nelze žádost odložit, ale je nutné ji vyřídit jako žádost o poskytnutí neexistujících informací, tj. rozhodnutím podle § 15 odst. 1 odmítnout.
DVA ZPŮSOBY »POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ«
Informační zákon rozlišuje zveřejňování informací a jejich poskytování na základě individuální žádosti. Pro obě tyto informační aktivity užívá zastřešující pojem poskytování informací (§ 4 odst. 1). V praxi se někdy pojmem poskytování informací nesprávně rozumí jen vyřizování individuálních žádostí, případně se nesprávně dává rovnítko mezi poskytnutím informace konkrétnímu žadateli a jejím zveřejněním. Jednotlivé situace je však nutné důsledně rozlišovat.
Tato příloha je zaměřena na poskytování informací na základě podaných žádostí, a proto se zveřejňováním informací budeme zabývat jen stručně. Informační zákon rozlišuje informace zveřejňované povinně (§ 5 odst. 1 až 6) a informace zveřejňované dobrovolně, tedy na základě uvážení povinného subjektu (§ 5 odst. 7).
Z povinně zveřejňovaných informací je vhodné připomenout povinnost plynoucí z § 5 odst. 3, podle něhož musí povinný subjekt zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup (zpravidla na internetu) každou informaci, kterou poskytl na základě individuální žádosti (za určitých podmínek postačí zveřejnění doprovodné informace shrnující obsah poskytnuté informace), a to do patnácti dnů od poskytnutí informace (v podrobnostech stanovisko Ministerstva vnitra č. 1/2012,http://www.mvcr.cz/odk, rubrika »stanoviska«).
Při dobrovolném zveřejňování informací platí pravidlo, podle něhož, zjednodušeně řečeno, může povinný subjekt zveřejnit jakoukoli informaci, kterou by podle informačního zákona mohl poskytnout na základě individuální žádosti., tzn. v podobě, v jaké by ji vydal žadateli. V praxi půjde nejčastěji o zveřejňování dokumentů (např. usnesení nebo zápisy ze zasedání zastupitelstva obce). Z nich je proto nutné v souladu s § 5 odst. 7 před jejich zveřejněním odstranit všechny zákonem chráněné údaje (např. osobní údaje, obchodní tajemství apod.). Při rozhodování, zda určitá informace bude dobrovolně zveřejněna, je dále vhodné (a v případě osobních údajů dokonce s ohledem na § 5 odst. 3 a § 10 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, dokonce nutné) zohlednit i dopady jejího zveřejnění, neboť byť by konkrétní informace musela být na základě individuální žádosti vydána, mohlo by jejím zveřejněním předem neurčenému okruhu osob již dojít k nepřiměřenému zásahu např. do práva na ochranu soukromí a osobních údajů. V takovém případě by ke zveřejnění údaje dojít nemělo, přestože by jinak musel být na základě konkrétní žádosti konkrétnímu žadateli zpřístupněn. Zveřejňování zápisů a usnesení z jednání obecních orgánů a zveřejňování zvukových či obrazových záznamů již byla v Moderní obci věnována pozornost v čísle 1/2012 (str. 38 a 39), na které odkazujeme.
POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ NA ŽÁDOST
Nejvíce praktických problémů je spojeno s poskytováním informací na základě individuálních žádostí o informace, tj. s vyřizováním podaných žádostí. V následujícím textu se proto zaměříme na procesní postupy, které informační zákon pro vyřizování žádostí předepisuje, a na některé zákonné důvody stanovené pro neposkytnutí informace.
PODÁNÍ ŽÁDOSTI
Žádost o poskytnutí informace může podat kterákoli fyzická nebo právnická osoba (§ 3 odst. 1) bez ohledu na svou státní příslušnost, na vztah k obci či k požadovaným informacím (žádat o informace proto může i osoba, která není občanem obce). Žadatel ani není povinen svou žádost jakkoli odůvodňovat a obec není oprávněna motivaci žadatele k získání informace hodnotit. Informační zákon proto bývá využíván k získání informací např. podnikateli za účelem jejich dalšího podnikatelského využití nebo studenty k získání statistických podkladů pro diplomové či bakalářské práce. Přestože se povinné subjekty brání poskytování takových informací s pocitem jejich využití k obohacení žadatele na úkor povinného subjektu, o zákonný důvod pro jejich nevydání nejde (komerční využívání informací veřejného sektoru je dokonce leitmotivem směrnice ES č. 2003/98/ES o opakovaném využití informací veřejného sektoru).
Žádost může být podána ústně nebo písemně, a to i prostřednictvím sítě nebo služby elektronických komunikací (§ 13 odst. 1), tedy i prostřednictvím telefonu, faxu či elektronické pošty. Podle způsobu podání žádosti se ovšem liší její další vyřízení. Je-li žádost podána ústně (telefonem, osobně v informačním středisku apod.), není povinný subjekt povinen ji vyřizovat formálními postupy předpokládanými informačním zákonem (např. vydávat rozhodnutí při neposkytnutí informace) ani není povinen ji sepsat písemně do protokolu. Pokud žadatel není spokojen s vyřízením ústně podané žádosti, nemůže se přímo bránit podáním stížnosti podle § 16a, ale musí žádost (znovu) podat v písemné formě (§ 13 odst. 2 a 3) a bránit se až proti formálnímu (ne)vyřízení písemně podané žádosti. Pokud však povinný subjekt k ústně podané žádosti informaci poskytne (např. vydá kopii zápisu z jednání zastupitelstva), může žádat úhradu nákladů podle § 17 (např. za poskytnuté kopie).
Písemně podanou žádostí je nejen žádost doručená v listinné podobě (poštou, faxem), ale i žádost podaná formou datové zprávy prostřednictvím elektronické pošty nebo datovou schránkou. K účinnému podání žádosti prostřednictvím elektronické pošty přitom není nutné na rozdíl od obecných pravidel správního řádu (§ 37 správního řádu), aby byla datová zpráva opatřena zaručeným elektronickým podpisem, ani aby byla dodatečně potvrzována doručením originálu. Za účinně podanou žádost o informace tedy lze považovat i »prostou« datovou (e-mailovou) zprávu. Podmínkou ovšem je, aby tato zpráva byla doručena na adresu elektronické podatelny (§ 14 odst. 4). Pokud se tak nestane, a je doručena např. na e-mailovou adresu konkrétního pracovníka obce, nespojuje informační zákon s takovým podáním účinky řádného doručení žádosti o informace a k takovému podání se nemusí přihlížet (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2010 č. j. 1 Ans 5/2010-172). Je ovšem vhodné žadatele na tuto skutečnost upozornit, případně lze vnitřním předpisem uložit povinnou evidenci takových podání a jejich vyřizování jako řádně podané žádosti.
U elektronicky podávaných žádostí je dále nutné určit, ke kterému okamžiku ji lze považovat za doručenou. Někteří žadatelé totiž s oblibou odesílají své žádosti na elektronickou podatelnu v pátek odpoledne či přes víkend, a může být sporné, zda je žádost doručena již okamžikem přijetí datové zprávy systémem elektronické podatelny (zjednodušeně řečeno uložením na příslušném serveru nebo dodáním do datové schránky povinného subjektu), nebo až okamžikem, kdy je obsluhou podatelny otevřena v příslušném programu, tj. zpravidla v nejbližší následující pracovní den. Soudy se přiklonily k řešení uvedenému na prvním místě (rozsudek NSS ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 Afs 61/209-130) a dovozují, že podání je doručeno na elektronickou podatelnu již okamžikem jejího uložení na server podatelny (v uvedeném příkladě tedy již v pátek a prvním dnem lhůty pro vyřízení žádosti by zde proto byl den následující, tj. sobota).
Informační zákon stanoví náležitosti podané žádosti v § 14 odst. 2. Z žádosti musí být zřejmé, kterému povinnému subjektu je určena a že se žadatel domáhá poskytnutí informace ve smyslu tohoto zákona. Fyzická osoba uvede v žádosti jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu nebo, není-li přihlášena k trvalému pobytu, adresu bydliště a adresu pro doručování, liší-li se od adresy místa trvalého pobytu nebo bydliště. Právnická osoba uvede název, identifikační číslo osoby, adresu sídla a adresu pro doručování, liší-li se od adresy sídla. Adresou pro doručování se rozumí též elektronická adresa. Neuvedení některých náležitostí způsobuje »neúčinnost podání«, neuvedení jiných pak opravňuje k jejich odstranění.
POSTUP POVINNÉHO SUBJEKTU PŘI VYŘIZOVÁNÍ ŽÁDOSTI
Nedostatky podané žádosti
Po obdržení žádosti musí povinný subjekt nejdříve prověřit, zda obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti.
Pokud z žádosti není zřejmé, kterému povinnému subjektu je určena, že se žadatel domáhá poskytnutí informace podle informačního zákona, neobsahuje-li adresu pro doručování anebo pokud elektronicky podaná žádost nebyla podána prostřednictvím elektronické podatelny, pak podle § 14 odst. 4 není žádostí ve smyslu informačního zákona a nemusí být podle něj ani vyřizována. V těchto případech lze podání založit ad acta, ledaže by je bylo možné považovat za podání podle jiného právního předpisu, např. za podnět k prověření podezření ze spáchání přestupku. Je-li to možné, je vhodné žadatele o nedostatcích podané žádosti uvědomit.
V praxi může činit určité nejasnosti splnění požadavku, aby již z žádosti bylo zřejmé, že se žadatel domáhá poskytnutí informace podle informačního zákona. Ten totiž bude splněn vždy, pokud z žádosti alespoň nepřímo vyplývá úmysl žadatele, aby byla vyřizována postupem podle informačního zákona (není však nutné uvádět přesný odkaz na »zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím«, jak dovodil NSS v rozsudku ze dne 29. 8. 2011, č. j. 8 As 57/2011-77).
Druhou skupinou »vad« žádosti je nedostatek údajů o žadateli. Podle § 14 odst. 5 písm. a) brání-li nedostatek údajů o žadateli postupu vyřízení žádosti o informaci podle tohoto zákona, zejména podle § 14a nebo 15, vyzve povinný subjekt žadatele ve lhůtě do 7 dnů ode dne podání žádosti, aby žádost doplnil; nevyhoví-li žadatel této výzvě do 30 dnů ode dne jejího doručení, žádost odloží. Podmínkou pro uplatnění výzvy k doplnění žádosti tedy je, že nedostatek údajů brání vyřízení žádosti. Kromě případů, kdy bude žádost (pravděpodobně) alespoň zčásti správním rozhodnutím odmítána, připouští praxe výzvu i v případě, že povinný subjekt bude žádat úhradu nákladů podle § 17, nebo bude-li žádost odkládat podle § 14 odst. 5 písm. c). Důvod pro výzvu ovšem nebude dán, jsou-li povinnému subjektu údaje o žadateli nepochybně známy z jiné úřední činnosti, např. z vyřizování předchozích žádostí o informace. Výzva musí být nejpozději sedmý den vypravena (odeslána), čímž dojde k přerušení lhůty pro vyřízení žádosti o informace /§ 14 odst. 5 písm. d)/, která proto po doplnění žádosti počíná plynout od začátku. Sedmidenní lhůta je však lhůtou pořádkovou. Výzvu lze učinit písemně i ústně; je-li učiněna elektronicky, měla by být odeslána s uznávaným elektronickým podpisem a prostřednictvím elektronické podatelny obce, případně prostřednictvím datové schránky. Žadatel může doplnit žádost stejným způsobem, jakým podle zákona může žádost podat, tj. ústně i písemně. Pokud žadatel výzvě nevyhoví, povinný subjekt žádost odloží, o čemž není nutné žadatele informovat /na rozdíl od odložení pro nedostatek působnosti podle § 14 odst. 5 písm. c)/.
Třetí skupinou vad žádosti je nedostatečná identifikace požadovaných informací. Podle § 14 odst. 5 písm. b) je-li žádost nesrozumitelná, není zřejmé, jaká informace je požadována, nebo je formulována příliš obecně, vyzve povinný subjekt žadatele ve lhůtě do sedmi dnů od podání žádosti, aby žádost upřesnil, neupřesní-li žadatel žádost do 30 dnů ode dne doručení výzvy, rozhodne o odmítnutí žádosti. U výzvy k upřesnění žádosti se uplatní stejná pravidla jako v případě výzvy k jejímu doplnění, a to včetně »odkladu« počátku lhůty pro vyřízení žádosti o informace /byť tak nestanoví § 14 odst. 5 písm. d) výslovně/. Obě výzvy mohou být uplatněny i současně a další postup povinného subjektu záleží na tom, zda žadatel vyhověl oběma výzvám či jen jedné z nich.
Někdy se důvod pro upřesnění nebo doplnění žádosti týká jen určité její části (např. jen jeden bod žádosti bude nesrozumitelný). Sporné je, zda má dojít k uplatnění výzvy jen ve vztahu k příslušné části žádosti a ve zbytku žádost dál vyřizovat, nebo považovat uplatnění výzvy za možné vůči žádosti jako celku a tím docílit »odkladu« lhůty pro vyřízení celé žádosti. Praxe se přiklání spíše k druhé možnosti, neboť podanou žádost je nutné posuzovat jako celek.
Odložení žádosti pro nedostatek působnosti povinného subjektu
Pokud se požadované informace nevztahují k působnosti povinného subjektu, musí být žádost podle § 14 odst. 5 písm. c) odložena. Může se tak stát před uplatněním výzvy k doplnění nebo upřesnění, ale teoreticky i po jejich uplatnění (typicky až poté, kdy žadatel upřesnil neurčitou žádost, bude zřejmé, že se poptávané informace nevztahují k působnosti povinného subjektu). Odložení žádosti není správním rozhodnutím vydaným podle správního řádu, musí však být odůvodněné a žadatel o něm musí být prokazatelně vyrozuměn do 7 dnů ode dne doručení žádosti (postačí, je-li v poslední den žadateli vypraveno sdělení o odložení žádosti), resp. ode dne upřesnění či doplnění žádosti. I zde jde o lhůtu pořádkovou (jejím marným uplynutím se informace nestanou informacemi, které se začnou k působnosti povinného subjektu vztahovat). Povinný subjekt není povinen žádost »postupovat« příslušnému povinnému subjektu a ani není povinen žadatele upozornit na povinný subjekt, k jehož působnosti se požadovaná informace vztahuje, byť to lze považovat za vhodné. Sdělení o odložení lze odeslat identickými způsoby jako výzvy k upřesnění či doplnění. Protože je proti odložení možné podat stížnost podle § 16a, je vhodné volit takový způsob doručení tohoto sdělení, který povinnému subjektu umožní prokázat doručení žadateli.
Věcné vyřízení žádosti
Nemá-li žádost vady ani není důvod pro její odložení podle § 14 odst. 5 písm. c), musí povinný subjekt přistoupit k vyhledání požadovaných informací. Vyhledání spočívá nejen v identifikaci »hmotných nosičů« (dokumentů), v nichž jsou informace zaznamenány, ale i jejich shromáždění a uzpůsobení k poskytnutí žadateli (je-li však požadovaná informace vymezena odkazem na konkrétní dokumenty, např. žádost o kopii zápisu z jednání zastupitelstva z určitého dne, není součástí doby vyhledávání doba, po kterou povinný subjekt zjišťuje, »kde« má příslušný dokument uložen např. ve své spisovně, což může mít význam z hlediska úhrady nákladů za poskytnutí informace).
Prvním z možných způsobů věcného vyřízení žádosti je odkaz na zveřejněnou informaci. Podle § 6 je-li požadovaná informace zveřejněna, může povinný subjekt do sedmi dnů odkázat žadatele na zveřejněnou informaci sdělením údajů, které umožňují její vyhledání a získání. Marným uplynutím této lhůty povinný subjekt možnost vyřídit žádost odkazem ztrácí. Podle § 6 odst. 2 navíc může žadatel trvat na přímém poskytnutí zveřejněné informace, a povinný subjekt této žádosti musí vyhovět (nejpozději do 15 dnů ode dne doručení tohoto požadavku musí informaci vydat).
Druhou možností je přímé poskytnutí požadovaných informací. Podle § 14 odst. 5 písm. d) musejí být informace poskytnuty do patnácti dnů ode dne přijetí nebo doplnění (a upřesnění) žádosti. Tuto lhůtu lze prodloužit nejvýše o deset dní ze závažných důvodů, které jsou podrobně specifikovány v § 14 odst. 7. Vyrozumění o prodloužení lhůty musí být žadateli zasláno před uplynutím »základní« doby. Informace musejí být poskytnuty »v souladu se žádostí«. To znamená, že žadatel může sám určit formu, v níž chce informace získat (např. listinná nebo elektronická kopie, nahlédnutí do dokumentů), a povinný subjekt této formě musí vyhovět, ledaže by pro něj byla nepřiměřenou zátěží (§ 4 odst. 3). Pokud žadatel formu neurčí, volí ji povinný subjekt (měl by však preferovat elektronickou podobu, jak plyne z § 4 odst. 5). Informace se poskytují zpravidla odesláním kopií požadovaných dokumentů nebo jsou uvedeny v příslušném sdělení povinného subjektu.
Pokud se na požadované informace vztahuje některý ze zákonných důvodů pro jejich ochranu, musí povinný subjekt žádost správním rozhodnutím vydávaným podle správního řádu odmítnout (§ 15). V praxi přitom často dochází k jen částečnému odmítání žádostí, jestliže se důvod pro neposkytnutí informace vztahuje jen na její část nebo jen na některé z požadovaných informací. Rozhodnutí o odmítnutí žádosti se vydává ve lhůtě pro její vyřízení, tj. v patnáctidenní lhůtě (případně ve lhůtě prodloužené). Lhůta je splněna, je-li rozhodnutí alespoň v poslední den vypraveno (usnesení NSS ze dne 28. 4. 2009, č. j. 4 As 55/2007-84), jde nicméně o lhůtu pořádkovou, takže i opožděným vypravením dojde k účinnému odmítnutí žádosti. Rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti musí být vydáno při jakémkoli i sebemenším vyloučení některých informací (např. jsou-li v kopii dokumentu, jenž je žadateli poskytován, odstraněny jen osobní údaje). Důvodům pro neposkytnutí informací (pro vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti) se věnujeme v další kapitole. Každý takový důvod však musí být stanoven zákonem (informačním zákonem nebo jiným zvláštním předpisem), jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
Poslední možností je zpřístupnění informace na základě licenční nebo podlicenční smlouvy podle § 14a. Zjednodušeně řečeno pokud by byla požadovaná informace předmětem autorskoprávní ochrany, a majetková práva by vykonával povinný subjekt, musí informaci poskytnout na základě licenční nebo podlicenční smlouvy (pokud jím vykonávaná majetková práva zpřístupnění informace nevylučují).
Úhrada nákladů za poskytnutí informace
Podle § 17 může povinný subjekt za poskytnutí informací požadovat úhradu za pořízení kopií a technických nosičů dat, za odeslání informace žadateli a za mimořádně rozsáhlé vyhledání informace. Informační zákon neumožňuje žádat zálohu na úhradu nákladů.
První podmínkou pro uplatnění úhrady nákladů, která je z informačního zákona odvozována, je stanovení a zveřejnění sazebníku úhrad za poskytování informací podle § 5 odst. 1 písm. f), a to již před podáním »zpoplatněné« žádosti o informace. Podrobnosti k výpočtu jednotlivých sazeb úhrad upravuje nařízení vlády č. 173/2006 Sb. Největší obtíže činí v praxi výpočet sazby za mimořádně rozsáhlé vyhledávání informace. Podle nařízení se jedná o hodinovou sazbu spojenou s náklady povinného subjektu na platy, mzdy apod. Obvykle se stanoví jako hodinový průměr rozpočtovaných ročních »platových nákladů« připadajících na pracovníky povinného subjektu, kteří vyřizují žádosti o informace, případně na všechny zaměstnance. Tato svou podstatou »úhrada za práci« však může být požadována jen v případě mimořádně rozsáhlého vyhledávání, tedy takového vyhledávání, které se v podmínkách povinného subjektu vymyká jeho běžné činnosti. Ke stanovení sazebníku lze v podrobnostech odkázat na metodický materiál Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz, rubrika »aktuálně«).
Druhou podmínku pro úhradu nákladů stanoví informační zákon v § 17 odst. 3. Povinný subjekt musí písemně oznámit žadateli výši úhrady před poskytnutím informace, přičemž z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena. Převažující výklad tohoto ustanovení dovozuje, že oznámení o úhradě musí být žadateli odesláno nejpozději v poslední den lhůty pro vyřízení žádosti, jinak povinný subjekt nárok na úhradu ztrácí. Odůvodnění úhrady by mělo být provázáno s vydaným sazebníkem a mělo by žadateli umožnit základní prověření správnosti požadované částky (není např. nutné uvádět přesný seznam dokumentů, z nichž bude provedena kopie, ale měl by být uveden jejich obecný popis a počet listů). Nesplní-li povinný subjekt svou oznamovací povinnost, ztrácí na úhradu nákladů nárok (§ 17 odst. 4).
Poskytnutí informace je podmíněno zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží (§17 odst. 5). Odložení žádosti přitom má podle dále zmíněného rozsudku povahu správního rozhodnutí a je proto vhodné, aby obsahovalo všechny jeho náležitosti (výrok, odůvodnění, poučení). Sporné je, zda je proti tomuto odložení přípustné odvolání. Některé názory odvolání s odkazem na § 20odst. 4 InfZ nepřipouští, lze se ovšem setkat i s názory opačnými (srov. např. usnesení KS v Praze ze dne 24. 4. 2012, č. j. 44 A 87/2011-57).
Pokud žadatel s výší úhrady nesouhlasí, může sice podat stížnost podle § 16a, ale soudní ochrany se musí domáhat buď správní žalobou až proti odložení žádosti pro nezaplacení úhrady podle § 17 odst. 5 nebo úhradu již zaplatil, žalobou na vydání bezdůvodného obohacení u civilního soudu (usnesení NSS ze dne 21. 9. 2010, č. j. 2 As 34/2008-90).
Ochrana žadatelů
Byla-li žádost rozhodnutím odmítnuta, může proti tomuto rozhodnutí podat žadatel odvolání (do 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí). Pokud byla žádost vyřízena odložením pro nedostatek působnosti nebo pokud nedošlo k jejímu včasnému vyřízení (povinný subjekt byla zcela nebo zčásti nečinný), může žadatel podat do třiceti dnů ode dne uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti nebo ode dne doručení sdělení o odložení žádosti stížnost podle § 16a. Povinný subjekt může odvolání nebo stížnosti sám vyhovět, jinak je musí spolu s celým spisem (a svým stanoviskem) předat nadřízenému orgánu k rozhodnutí do 15 dnů ode dne doručení odvolání nebo do 7 dnů ode dne doručení stížnosti. Nadřízeným orgánem obce je vždy místně příslušný krajský úřad.
VYBRANÉ DŮVODY PRO NEPOSKYTNUTÍ INFORMACE (ODMÍTNUTÍ ŽÁDOSTI)
K neposkytnutí informace (slovy zákona k odmítnutí žádosti) může povinný subjekt přistoupit jen ze zákonem stanovených důvodů. Ty jsou vymezeny buď v informačním zákoně (§ 2 odst. 4, § 7 až 11), nebo ve zvláštním zákoně. Pokud se zákonný důvod vztahuje jen na část požadovaných informací, musí být zbývající »nechráněné« informace žadateli vydány (§ 12). To se nejčastěji projeví u žádostí o kopie dokumentů. Pokud dokument obsahuje chráněné informace jen zčásti, nelze jeho vydání odmítnout zcela. Povinný subjekt v takovém případě vyloučí z poskytnutí jen ty části, na které se zákonný důvod vztahuje (např. jejich znečitelněním v pořízené kopii), a takto upravený dokument zpřístupní. Rovněž platí, že jednotlivé důvody je možné (a nutné) kombinovat. Např. při vydávání kopie smlouvy je nutné z poskytnutí vyloučit osobní údaje a obchodní tajemství. Podrobný rozbor všech zákonných důvodů by svým rozsahem značně překročil prostor vymezený této příloze, takže se v této kapitole stručně zaměříme jen na ty, s nimiž se obce při vyřizování žádostí setkávají nejčastěji.
Nejčastějším důvodem pro neposkytnutí informace je ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, mající základ v čl. 10 Listiny. Podle § 8a informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. Ochranu osobnosti upravuje především § 11 a násl. občanského zákoníku, základem ochrany osobních údajů je zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Osobním údajem je podle tohoto zákona jakákoli informace týkající se určitého nebo určitelného subjektu údajů /§ 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů/. Východiskem pro zpracovávání osobních údajů, do něhož lze zahrnout i jejich poskytování podle informačního zákona, je souhlas subjektu tohoto údaje (osobní údaje má jen fyzická osoba), ledaže je splněna některá z výjimek z povinného souhlasu, stanovených v § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Z těchto výjimek lze zmínit poskytování osobních údajů o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení (např. pracovní zařazení a pracovní náplň konkrétního úředníka), a zpracovávání oprávněně zveřejněných osobních údajů (např. údaj o fyzické osobě - jednateli obchodní společnosti, jenž je dostupný v obchodním rejstříku). Specifickou výjimku z povinné ochrany osobních údajů stanoví informační zákon v § 8b, jenž umožňuje poskytnout tzv. základní osobní údaje o příjemci veřejných prostředků (jméno, příjmení, rok narození, obec, kde má příjemce trvalý pobyt, výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků). Veřejnými prostředky jsou veškeré věci (včetně rozpočtových příjmů a výdajů), majetková práva a další majetkové hodnoty patřící obci (srov. vymezení tohoto pojmu v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole). Obec je tedy povinna zpřístupnit základní osobní údaje např. o osobách obdarovaných obcí, o osobě, které obec prodala majetek, a v určitém rozsahu i informaci o platech zaměstnanců apod.
Dalším významným důvodem je ochrana obchodního tajemství (§ 9). Je-li požadovaná informace obchodním tajemstvím, povinný subjekt ji neposkytne. Nestačí ovšem, pokud podnikatel určitou informaci za obchodní tajemství označí. K aplikaci tohoto důvodu musí taková informace skutečně splnit všechny zákonné znaky obchodního tajemství podle § 17 obchodního zákoníku (Obchodní tajemství tvoří veškeré skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné, mají být podle vůle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím způsobem jejich utajení zajišťuje; rozsudek NSS ze dne 27. 3. 2008, č. j. 7 As 24/2007-106). V rozhodnutí o odmítnutí žádosti musí být splnění všech znaků řádně odůvodněno a měla by být označena osoba, která vykonává práva k obchodnímu tajemství (§ 15 odst. 2). Za obchodní tajemství přitom nelze podle § 9 odst. 2 považovat údaj o rozsahu a příjemci veřejných prostředků.
Podle § 11 odst. 1 písm. a) může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Zákonnou podmínkou je »výlučný vztah« k vnitřním poměrům povinného subjektu. Jakmile se informace dotýká byť i jen zčásti jeho činnosti navenek, nelze tento důvod aplikovat. Příkladem může být organizační řád obecního úřadu. Ten určuje rozdělení »příslušnosti« jednotlivých odborů při výkonu veřejné správy, takže se vztahuje navenek (rozsudek MS v Praze ze dne 12. 4. 2006, č. j. 10 Ca 196/2004-41). Druhou podmínkou je »nezbytnost« omezení přístupu k »vnitřní informaci«. Zákon totiž tento důvod stanoví jako fakultativní (srov. formulace »může omezit«), a povinný subjekt proto musí řádně zdůvodnit, proč je nutné s ohledem na konkrétní okolnosti upřednostnit před právem na informace jiný veřejný zájem. Pokud takový legitimní důvod není dán, nelze vydání informace, byť by se vztahovala výlučně k vnitřním pokynům, odmítnout (rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 As 44/2008-116). Podle zákonné formulace přitom platí, že poskytnutí informace lze pouze »omezit« a nikoli zcela vyloučit (rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 28/2007-89); úplné vyloučení informace by bylo možné jen ve zcela výjimečných situacích.
Podle § 11 odst. 1 písm. b) je možné chránit informace, které vznikly při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, a to až do doby, než je tato příprava ukončena rozhodnutím (hovoří se o nových či o podkladových informacích). Jakmile však bylo rozhodnuto (ve smyslu jakéhokoli řešení určité otázky, např. přijetím usnesení zastupitelstva), nelze již tento důvod využít. I při aplikaci tohoto důvodu je nutné odůvodnit nezbytnost omezení přístupu k informaci. Tento důvod je nejčastěji využíván u požadavků na poskytnutí kopií podkladových materiálů, které byly vytvořeny pro jednání zastupitelstva nebo rady, před tím, než jsou projednány. V případě podkladových materiálů pro zastupitelstvo patrně nebude možné dovodit existenci legitimního důvodu pro jejich neposkytnutí (zasedání jsou veřejná), naopak v případě rady by právě v neveřejnosti jejího zasedání bylo možné tento důvod shledat. V podrobnostech srov. text na toto téma, publikovaný v časopise Veřejná správa č. 21/2008.
Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) chrání informace předané povinnému subjektu třetí osobou, pokud nesdělila, že s jejich poskytnutím souhlasí, a pokud se nejednalo o informace pořízené z veřejných prostředků nebo o informace, jejichž předání povinnému subjektu ukládá zvláštní zákon. Příkladem mohou být různé studie či analýzy, které si obec nechala zpracovat od externích subjektů. Jde nepochybně o informaci předanou třetí osobou, obvykle ale za úplatu, takže tento zákonný důvod nebude možné pro její nevydání využít. Pokud by však byla předaná informace chráněna právem autorským, mohl by se uplatnit důvod podle § 11 odst. 2 písm. c), ledaže by majetková práva k tomuto dílu vykonávala obec (pak by ji musela vydat za podmínek daných § 14a). Informační zákon chrání informace předané třetí osobou i v § 11 odst. 3, pokud k jejich předání povinnému subjektu došlo v souvislosti s výkonem kontrolní, dohledové či obdobné činnosti (např. podle zákona o státní kontrole) a pokud jsou podle zvláštního zákona chráněny před šířením zejména povinnou mlčenlivostí. Povinný subjekt však musí vydat informace (dokumenty) jím pořízené. Sporné může být zpřístupňování kontrolních protokolů, které sice jsou informacemi vytvořenými povinným subjektem, často však shrnují i údaje předané kontrolovaným. V takovém případě patrně bude nutné podle § 11 odst. 3 znepřístupnit ty části protokolu, které obsahují výlučně shrnutí údajů předaných kontrolovaným. Výsledky kontrol však podle § 11 odst. 3 chránit nelze, a to ani s odkazem na »dobrou pověst« kontrolovaných (v úvahu by snad mohla připadat jen ochrana fyzických osob podle § 8a).
Informační zákon stanoví i celou řadu dalších důvodů pro ochranu. Chrání utajované informace v § 7, informace o majetkových poměrech, které byly povinným subjektem získány na základě daňových a podobných předpisů, v § 10 /v podmínkách obcí může být toto ustanovení potenciálně využité při získávání informací o dlužnících na místních poplatcích (ve spojení s ochranou osobních údajů, jednalo-li by se o dlužníky fyzické osoby)/. Důležitým důvodem je rovněž ochrana informací o soudních řízeních podle § 11 odst. 4 písm. b), jenž umožňuje odmítnout např. poskytnutí právních analýz, které si obec nechala zpracovat jako účastník probíhajícího soudního řízení. Povinně jsou chráněny též informace o probíhajícím trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a), např. informace, které obec předala orgánům činným v trestním řízení.
Důvody pro neposkytnutí informace může stanovit i zvláštní zákon. Ne ve všech případech však omezení přístupu k informacím může být aplikováno jako důvod pro neposkytnutí informace. Z ustanovení § 19 InfZ např. vyplývá, že takovým důvodem obecně nemůže být povinnost mlčenlivosti stanovená zvláštním zákonem (s výjimkou případů, s nimiž počítá § 11 odst. 3) a tím méně ani povinnost mlčenlivosti převzatá smluvně (ujednání smlouvy uzavřené povinným subjektem o povinné mlčenlivosti o jejím obsahu by bylo na základě § 39 občanského zákoníku neplatné pro rozpor s informačním zákonem). Podle judikatury pak nejsou důvody pro neposkytnutí informace ani ustanovení zvláštních zákonů o povinnosti prokázat právní zájem (rozsudek MS v Praze ze dne 30. 5. 2007, č. j. 5 Ca 126/2006-28) ani neveřejnost jednání orgánu, který informaci (např. zápis) vytvořil (rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2005, č. j. 6 As 40/2004-62).
NĚKTERÉ TYPICKÉ ŽÁDOSTI O POSKYTNUTÍ INFORMACÍ
V podmínkách obcí se lze setkat s určitými »typickými« žádostmi o informace. Tato kapitola by měla poskytnout stručný návod, jak takové žádosti vyřizovat.
Snad nejčastějšími jsou žádosti o kopie usnesení nebo zápisu ze zasedání zastupitelstva nebo schůze rady obce. Informační zákon neumožňuje takové žádosti en bloc odmítnout či naopak vydat. To znamená, že povinný subjekt tyto informace sice musí poskytnout, avšak až poté, co z vydávaných dokumentů odstranil všechny zákonem chráněné informace, zejména zaznamenané osobní údaje, případné obchodní tajemství apod. Pozor, neveřejnost schůze rady obce není důvodem pro nezpřístupnění zápisu z její schůze (rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2005, č. j. 6 As 40/2004-62). Pokud by však žadatelem o tuto informaci byl občan obce nebo jiná osoba, která k nim má podle zákona přímý přístup /§ 16 odst. 2 písm. e), odst. 3 a § 17 zákona o obcích/, pak se podle uvedeného judikátu anonymizace provádět nemusí (to se týká usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva a pouze usnesení ze schůze rady obce). V podrobnostech lze odkázat na text publikovaný v Moderní obci č. 1/2012, str. 38, jenž se stručně zabývá i problematikou zvukových a obrazových záznamů z jednání zastupitelstva. Obdobné pravidlo platí i při žádostech o kopie smluv uzavřených obcemi. I v nich je nutné před vydáním »znečitelnit« zákonem chráněné informace, např. obchodní tajemství.
V poslední době (v souvislosti s rozsudkem NSS ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 57/2010-79) se stále častěji objevují žádosti o informace o výši platu či odměny konkrétního zaměstnance obce. Této problematice se časopis Moderní obec již podrobně věnoval v č. 10/2011, str. 57 a zabývá se jí i metodika Ministerstva vnitra, dostupná na http://www.mvcr.cz. Zjednodušeně řečeno platí, že poskytnutí takového údaje nelze bez dalšího odmítnout s odkazem na ochranu osobních údajů podle § 8a, neboť plat i odměna má povahu »poskytnutých veřejných prostředků« a podle § 8b by takový údaj mohl být zpřístupněn. Na druhou stranu je ovšem nutné vždy zvažovat, zda poskytnutím takové informace by již nedošlo k neproporcionálnímu zásahu do práva na ochranu soukromí a osobních údajů konkrétního zaměstnance (rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010-60). Informace o výši platu či odměny by proto měla být poskytnuta jen u těch zaměstnanců obce, kteří mají postavení veřejného funkcionáře podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a současně za podmínky, že veřejný zájem na sdělení takové informace zjevně převažuje nad její ochranou. Ten bude zpravidla dán u zaměstnanců, kteří sami rozhodují o využití většího množství peněžních prostředků, nebo u zaměstnanců, kteří jsou oprávněni jménem obce vydávat správní rozhodnutí s vysokou mírou správního uvážení. Zdůvodnění odměn poskytnutých zaměstnancům je však poskytnutelné vždy (rozsudek KS v Ostravě ze dne 5. 2. 2001, sp. zn. 22 Ca 248/2000). Stejně tak je zpřístupnitelná informace o odměnách zastupitelů, neboť ti vykonávají veřejnou volenou funkci.
Někteří žadatelé se prostřednictvím informačního zákona domáhají doložení názorů představitelů povinných subjektů, např. požadují veškeré dokumenty, z nichž starosta obce vycházel při formulaci určitého svého veřejného prohlášení. I takto formulovaná žádost je dle judikatury žádostí o informace (rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2010, č. j. 4 As 23/2010-61), kterou nelze a priori odmítnout jako dotaz na názor podle § 2 odst. 4. Obec proto musí prověřit, zda její představitel čerpal z informací, které mu byly obcí předány. Pokud ano, zvažuje dále, zda jejich vydání nebrání některý zákonný důvod. Pokud nikoli, směřuje žádost k poskytnutí neexistující informace a musí být odmítnuta. Prověření existence informace musí být řádně doloženo do spisu, nejlépe založením vyjádření představitele obce nebo jeho sekretariátu, zda a pokud ano, z jakých informací získaných od obce čerpal při formulaci svého vyjádření (své veřejné stanovisko totiž mohl vyjádřit i na základě jiných než od obce získaných údajů). V podrobnostech lze odkázat na text v Moderní obci č. 12/2010, str. 43. Zvláštním případem jsou žádosti o kopie zpráv doručených do (osobní) e-mailové schránky představitele obce. Podle judikatury je nutné takové zprávy chránit v rámci ochrany listovního tajemství (čl. 13 Listiny), resp. jako součást ochrany soukromí (rozsudek MS v Praze ze dne 30. 3. 2012, č. j. 9 Ca 122/2009-39), nejde-li o informace, které získaly povahu úředních dokumentů zaevidováním ve spisové službě.
Obce se mohou setkávat i se žádostmi o poskytnutí seznamu dlužníků obce. Půjde-li o právnické osoby, pak sdělení takového údaje žádný zákon nezakazuje (ledaže by byl výjimečně aplikovatelný důvod podle § 10; ochrana obchodního tajemství zřejmě nebude s ohledem na § 9 odst. 2 možná). Půjde-li však o fyzickou osobu, je nutné takovou informaci chránit podle § 8a. Něco jiného by bylo, pokud by se žadatel domáhal informace o osobách, jimž obec zaplacení dluhu prominula. Takový údaj by již byl poskytnutelný za podmínek § 8b (prominutí dluhu je de facto poskytnutím veřejných prostředků; rozsudek NSS ze dne 1. 6. 2010, č. j. 5 As 64/2008-155). S odkazem na § 8a lze odmítnout i požadavek na poskytnutí kopie pracovního diáře starosty nebo dotaz na telefonní číslo jeho mobilního telefonu /ve spojení s § 11 odst. 1 písm. a) InfZ./
Specifické je poskytování informací o správních řízeních. Z poměrně bohaté judikatury lze dovodit pravidlo, podle něhož domáhá-li se žadatel žádosti podle informačního zákona nahlédnutí do správního spisu, je nutné takovou žádost posoudit i vyřizovat plně v režimu § 38 správního řádu o nahlížení do spisu. Domáhá-li se však s odkazem na informační zákon získání konkrétní informace ze spisu (včetně např. kopie vydaného rozhodnutí), je žádost nutné vyřídit plně podle informačního zákona, přičemž povinnost prokázat právní zájem podle § 38 správního řádu ani povinnost mlčenlivosti úředních osob nelze považovat za důvody pro neposkytnutí informace. Povinnému subjektu proto nezbývá než přípustnost poskytnutí konkrétní informace ze správního spisu poměřovat jednotlivými důvody podle informačního zákona (např. ochranou osobních údajů). V podrobnostech lze odkázat na metodiku Ministerstva vnitra, dostupnou na http://www.mvcr.cz/odk. Pokud by se žadatel domáhal informace o výsledku přestupkového řízení, pak zpravidla bude nutné využít § 8a a s odkazem na ochranu osobních údajů a osobnosti přestupce informaci nevydat, ledaže by s ohledem na povahu přestupku zcela zjevně převažoval veřejný zájem na znalosti tohoto výsledku (příkladem může být přestupek veřejného funkcionáře podle zákona o střetu zájmů, u něhož lze dovodit, že publicita výsledku řízení převažuje nad ochranou daného funkcionáře). Naopak informace o výsledku správně-deliktního řízení s právnickou osobou takto a priori chráněna není.
V některých případech se na obce obracejí žadatelé se žádostmi o informace, které se vztahují k činnosti obcemi zřízených právnických osob (např. škol) nebo obchodních společností, v nichž má obec účast. Tyto žádosti nelze odložit pro nedostatek působnosti podle § 14 odst. 5 písm. c), jak bylo výše uvedeno, ani je nelze předat k vyřízení dané právnické osobě či žadatele na ni odkázat. Obec však není povinna tyto informace aktivně získávat. Pokud jimi disponuje, posoudí, do jaké míry je lze vydat, a žádost vyřídí. Pokud jimi nedisponuje, žádost podle § 15 odst. 1 odmítne, případně se může pokusit informace od právnické osoby pro účely vyřízení žádosti získat. Výjimkou by byly jen informace, které podle zvláštního zákona musí mít obec z pozice zřizovatele, např. zřizovací listinu příspěvkové organizace; ty by obec musela opatřit a žádost by nemohla odmítnout pro neexistenci informace. Byla-li žádost podána přímo právnické osobě, pak obec může být za určitých okolností nadřízeným orgánem, jenž by k podané stížnosti či odvolání přezkoumával postupy této právnické osoby při vyřizování žádosti o informace. Judikatura není zcela jednotná, nicméně postavení nadřízeného orgánu bude mít obec v případě příspěvkových organizací /o odvolání či stížnosti by rozhodovala rada při plnění úkolů zřizovatele podle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích; rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2011, č. j. 4 As 40/2010-60/. V případě obchodních společností by úkoly nadřízeného orgánu zřejmě měl plnit jejích statutární orgán v souladu s § 20 odst. 5 InfZ.
Informační zákon neupravuje ani případy, v nichž žadatelé žádají opakované poskytnutí již jednou vydaných informací. Judikatura však v tomto případě hovoří o faktickém důvodu pro odmítnutí žádosti podle § 15 odst. 1 (rozsudky NSS ze dne 15. 7. 2004, č. j. 5 A 65/2002-33 a ze dne 28. 3. 2008, č. j. 3 As 13/2007-75). Odmítnout žádost však lze, jen pokud již informace byla žadateli dříve vydána. Pokud byla původní žádost např. odmítnuta, je nutné nově podanou žádost vyřídit věcně (trvá-li původní důvod pro odmítnutí, bude i nová žádost odmítnuta z identického důvodu). O možnosti odmítnout žádost rozhodnutím se někdy uvažuje i v případech žadatelů, kteří právo na informace zcela zjevně zneužívají (šikanózní a kverulační žádosti). I kdyby se taková možnost připustila, muselo by být v rozhodnutí o odmítnutí žádosti zneužití práva na informace podrobně odůvodněno, přičemž množství žadatelem podávaných žádostí či množství požadovaných informací lze považovat jen za jeden ze znaků zneužití zákona, nikoli však za znak dostačující.
JUDr. ADAM FUREK
Radnice v Lounech.
Radnice v Mladé Boleslavi.
ILUSTRAČNÍ FOTO: DAGMAR HOFMANOVÁ
