Hazardní hry a jejich provozování jsou fenoménem, jehož stopy sahají daleko do minulosti. Existují zmínky o tom, že již před dvěma tisíci lety se v Indii objevila jakási první organizovaná kasina. První zprávy o klasických výherních hracích přístrojích (VHP) se datují někdy na počátek 15. století....
Hazardní hry a jejich provozování jsou fenoménem, jehož stopy sahají daleko do minulosti. Existují zmínky o tom, že již před dvěma tisíci lety se v Indii objevila jakási první organizovaná kasina. První zprávy o klasických výherních hracích přístrojích (VHP) se datují někdy na počátek 15. století. Již v této době podléhalo provozování tehdy známých hazardních her také určité formě regulace a dozoru. Společnost si totiž uvědomila, že regulace a dozor jsou v oblasti hazardu, vzhledem k jeho ve své podstatě "škodlivému" charakteru, nutností.
LOTERNÍ ZÁKON - LIBERÁLNÍ PŘÍSTUP POREVOLUČNÍ DOBY
V České republice provozování hazardních her upravuje zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách1) (loterní zákon) a jeho prováděcí předpisy. Loterní zákon byl přijat tehdejší Českou národní radou mezi prvními právními normami již v květnu roku 1990. Nová právní úprava stanovila základní podmínky pro provozování jednotlivých druhů hazardních her a definovala podmínky výkonu státního dozoru nad jejich provozováním. V tomto smyslu je třeba konstatovat, že na rozdíl od jiných evropských států český loterní zákon nestanovil monopolní postavení státu v žádné z oblastí provozování hazardních her a naopak celý tento "zábavní" trh liberalizoval a otevřel soukromé sféře.
Pokud jde o postavení obcí, zákon je v tomto ohledu poměrně stručný. V podstatě stanovuje pravomoci obcí výslovně jen v oblasti povolování provozování výherních hracích přístrojů a loterií a tombol menšího významu2) a svěřuje obcím i výkon státního dozoru v dané oblasti. Zákon dále umožňuje obcím vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provozování VHP na svém území3). Povolování provozování ostatních typů hazardních her (kasina, kursové sázky, dostihové sázky, loterie aj.) svěřil zákon do kompetence Ministerstva financí (MF) jako ústřednímu orgánu státní správy v oblasti regulace hazardních her.
Postupem doby vznikl určitý věcný nesoulad v oblasti povolovacích pravomocí, protože obcím sice zůstala zachována pravomoc povolovat provozování VHP na svém území, zákon jim ale výslovně neumožnil spolupodílet se na povolování jiných herních zařízení. O provozu ostatních herních zařízení v obcích, jako jsou různé typy elektromechanických rulet, kostek a terminálů, nerozhodují obce jako takové, ale výlučně MF. V poslední době se ukazuje, že toto centralistické pojetí diferenciace rozhodovacích pravomocí se z pohledu obcí stává negativem, zejména v situaci, kdy se obec snaží prostřednictvím obecně závazné vyhlášky regulovat provozování VHP na svém území. Když ale takovou vyhláškou nemůže přímo regulovat, stále více se rozšiřují jiná herní zařízení. Přesto však loterní zákon určitou možnost ingerence obcí do povolovacího procesu u hazardních her povolovaných MF zachovává. Tato "regulační" pravomoc má však pouze nepřímý charakter.
OCHRANA VEŘEJNÉHO POŘÁDKU - REGULAČNÍ NÁSTROJ OBCÍ
Mezi kritéria, která musí orgán povolující provozování hazardních her zkoumat, se podle dikce ustanovení § 4 odst. 2 loterního zákona řadí soulad provozování příslušných hazardních her s jinými právními předpisy a okolnost nenarušení veřejného pořádku.
Význam termínu "soulad s jinými právními předpisy" je poměrně zřejmý, méně zřetelná je ale otázka aplikace správního uvážení v oblasti nenarušení veřejného pořádku. Pojem veřejný pořádek loterní zákon nijak blíže obecně nedefinuje. K jeho konkrétnímu obsahu lze dojít pouze posouzením konkrétní situace v daném správním řízení. V případě správního uvážení při posuzování konkrétní situace je třeba vzít na zřetel i specifičnost charakteru podnikání v této oblasti.
Ministerstvo financí nemůže samo o sobě v rámci procesu aplikace práva vykládat neurčitý pojem veřejný pořádek bez znalosti konkrétní situace na konkrétním místě, tj. v konkrétní obci. Protože ale zákon MF ukládá povinnost zkoumat, zda-li provozováním příslušných hazardních her nemůže dojít k narušení veřejného pořádku, musí být konkrétní právní "obsah" pojmu veřejný pořádek v řízení zjištěn. Proto se Ministerstvo financí musí v této otázce obrátit na příslušnou obec se žádostí o stanovisko.
PRO A PROTI PROVOZOVÁNÍ HAZARDNÍCH HER V OBCÍCH
Provozování hazardních her je specifickým druhem zábavních činností. Specifičnost se projevuje mj. i tím, že otázky spojené s provozování různých typů hazardních her řeší zvláštní zákon, který zároveň nad touto činností stanoví státní dozor.
S provozováním zejména VHP, různých elektromechanických rulet, kostek a terminálů je spojen jeden zásadní celospolečenský negativní jev - herní závislost neboli gamblerství. Tento fenomén má ve svém rozvinutém stádiu značný vliv na sociální sféru života lidí. Stává se, že vášnivý hráč, jehož výhry a prohry mnohdy dosahují závratných peněžních sum, neznající svoji "míru", nejen prohraje na těchto herních zařízeních veškeré své úspory a často zadluží sebe či svoji rodinu, ale psychicky se zhroutí. Společenské důsledky problému gamblerství jsou v tomto ohledu nevyčíslitelné.
Gamblerství patří proto mezi zásadní negativní jevy provozování hazardních her v obcích, následované problémy v oblasti rušení nočního klidu, nárůstu kriminality nebo nutností věnovat zvýšenou pozornost dozoru policejních složek v okolí heren.
Hlavním a pravděpodobně jediným "pozitivem" provozování hazardních her jsou různé platby a peněžní odvody, které povinně platí provozovatelé všech herních zařízení. Pro obce jsou v tomto smyslu nejdůležitější výherní hrací přístroje, protože na rozdíl od jiných herních zařízení náleží odvody z provozování VHP (příslušná část výtěžku z provozování VHP a stanovené místní a správní poplatky) do obecních rozpočtů.
Záleží vždy na konkrétní obci a jejích zastupitelích, zda upřednostní své fiskální hledisko (příjmy plynoucí do rozpočtu obcí v souvislosti s provozováním VHP mnohdy dosahují miliónových částek ročně) nebo zda se vydají cestou minimalizace škodlivých společenských následků provozování hazardních her formou vydání regulační obecně závazné vyhlášky. Tendence z poslední doby naznačují, že obce si začínají stále více uvědomovat, že se bez určité míry regulace "hazardu" na svém území neobejdou. Cesta regulace ale možná je, i když je třeba počítat s tím, že zájmy společností provozujících hazard v České republice jsou velmi silné. Práva obcí však garantuje zákon. Budou-li obce trvat na důsledném uplatnění pravidel a principů loterního zákona ze strany Ministerstva financí, které povoluje do provozu většinu ostatních herních zařízení, mají reálnou šanci na úspěch. Podrobným návodem, jak postupovat v různých situacích, se bude zabývat některý z dalších dílů našeho seriálu.
Poznámky
1) Byť zákon výslovně užívá termínu "loterie nebo jiná podobná hra", v tomto příspěvku se ve stejném smyslu používá rozšířenějšího pojmu "hazardní hra".
2) Podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. a) loterního zákona povolují loterie a tomboly v přenesené působnosti i obecní úřady obcí, jde-li o tombolu s herní jistinou do 50 000 Kč a věcnou loterii s herní jistinou do 200 000 Kč.
3) Blíže viz Němec, P.: Regulace provozování hazardních her: Jaká je role obcí?, In: Moderní obec, 6. 9. 2006, str. 49.
(Příště: Právní postavení obcí v oblasti regulace hazardních her.)
Pavel Němec
advokát specializující se na problematiku hazardních her
