Praktické možnosti regulace zadluženosti Zadluženost obcí a obava z nadměrného zadlužování krajů vyvolávají stálé diskuze a katastrofické scénáře o budoucnosti samospráv a státního rozpočtu ČR. Nejprve je zapotřebí zvážit ústavnost fiskální a majetkové regulace zadluženosti územních samosprávných...
Praktické možnosti regulace zadluženosti
Zadluženost obcí a obava z nadměrného zadlužování krajů vyvolávají stálé diskuze a katastrofické scénáře o budoucnosti samospráv a státního rozpočtu ČR.
Nejprve je zapotřebí zvážit ústavnost fiskální a majetkové regulace zadluženosti územních samosprávných celků. Pokud takový krok nebude shledán jako porušení ústavnosti, je možné připravit následující opatření. Zadluženost samospráv lze regulovat pouze zákonem, a to v případech obcí i krajů podobně, bez větších rozdílů.
Podle mého soudu by bylo nejlepším řešením zadluženost samospráv vymezit samostatným zákonem. Taková cesta se však v současné situaci neukazuje jako reálná. Regulaci zadluženosti je také možné určit úpravou zákonů: o krajích, o obcích nebo o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Současný stav
Z podrobnější analýzy jednoznačně vyplývá, že zadluženost obcí v ČR není tak hrozivá, jak se často uvádí v odborných kruzích (viz graf - data za rok 2000 potvrzují ustálení stavu). Existuje však několik nedostatků, které způsobují nezdravou zadluženost jednotlivců a vybraných skupin obcí. Tyto nedostatky vesměs nespatřuji ve špatném finančním chování měst a obcí, ale v systémových chybách.
Základními příčinami "nezdravého" zadlužování obcí jsou podle mého názoru zejména tyto faktory:
[*] neexistuje jednotná úroveň základní vybavenosti každé obce v ČR - obce bez základní vybavenosti k poskytování služeb svým občanům se více zadlužují, aby takové vybavenosti v co nejkratší době docílily,
[*] vícezdrojové financování - rozdrobení prostředků a nekomplexní přístup k investicím do vybavenosti obcí (systém nejdříve silnice, potom plynovod = plýtvání zdrojů),
[*] časový průběh realizace investičních dotací - považuji za výraznou systémovou chybu povinnost samosprávy investovat poskytnuté prostředky do konce rozpočtového roku, ať je prosinec nebo květen,
[*] nucení fiskálně slabých obcí k participaci na investičních programech poskytovaných státem principem: "bez tvého pevně stanoveného nemalého podílu nebude realizována žádná investice",
[*] nedostatek zdrojů malých obcí na investování,
[*] nedostatečná prevence zadluženosti,
[*] absence sankčního systému a systému blokování předlužených samosprávných celků,
[*] nemalým paradoxem se stává fakt, že o některých investicích do majetku krajů rozhodují resorty - to považuji za jeden ze zhoubných nádorů nekoncepčního přístupu k reformě veřejné správy, který se dnes ukazuje i ve vztahu k financím.
Za těchto podmínek se největší riziko zadluženosti po objemové stránce soustředí do rozpočtů velkých měst. Vezmeme-li ale v potaz počet samosprávných celků, je riziko jednoznačně selektováno do malých obcí, kde se sice nejedná o velké objemy zdrojů, ale zato se riziko týká poměrně velké množiny obcí.
Tyto menší obce jsou jednou ze skupin, kterou bohužel nebere vážně ani Svaz měst a obcí ČR, jenž často poukazuje na to, že zastupuje 70 % občanů této země, přitom si však neuvědomuje, že zastupuje pouze třetinu obcí ČR. Je zde zhruba 4000 obcí, jejichž zájmy jsou přehlíženy. Národní kolorit a historie, které považuji za hodnotné dědictví nesené na bedrech menších obcí, jsou nedoceněny. Způsob špatné investiční politiky tomuto stavu jenom napomáhá a rizikovost zadluženosti je toho dokladem.
Regulace a optimalizace
Regulace a optimalizace zadluženosti nebude fungovat bez systémového řešení zmíněných nedostatků investičního systému. Optimalizace by měla spočívat v tom, že všechny samosprávy budou mít možnost efektivně investovat a krýt tyto investice dlouhodobými zdroji. Krátkodobost a nevýhodnost dnešních úvěrových zdrojů je na závadu věci. Přesto je nutné při jakýchkoliv úvahách řešení rozdělit regulaci zadluženosti do dvou rovin. První je prevence, druhá spočívá v sankci.
Bohužel dnes se nacházíme ve stádiu, kdy se více poukazuje na nezbytnost sankcí. Myslím si však, že by se mělo konečně začít více uvažovat o prevenci. Sankce by měla být až poslední instancí.
Teze preventivních opatření:
1. Omezení zástavy majetku samospráv
[*] definovat majetek, který nelze zastavit: mělo by jít o majetek sloužící k uspokojení základních veřejných služeb ve vymezeném rozsahu, např. radnice, školy, nemocnice, ústavy sociální péče, komunikace apod. Naopak bylo by možné zastavit např. ostatní budovy a pozemky a věci movité, které nejsou součástí majetku, jenž nelze zastavit apod.
[*] v případě zástavy ostatního majetku požadovat souhlas třípětinové většiny zastupitelstva
2. Omezení ručení za jinou osobu
[*] územní samosprávný celek by nesměl ručit veškerým svým majetkem či svými příjmy za závazkové vztahy osob (právnických i fyzických) vyjma těch, které zřídil nebo založil, a kde je jediným vlastníkem - možnost ručení samosprávy za takové závazky vlastním majetkem by bylo možné vymezit jen do určité výše objemu vlastního majetku.
3. Bezpečnější přijetí úvěru
[*] úvěr převyšující 50 % běžných příjmů obce by směla přijmout nejméně třípětinová většina zastupitelstva, v případě hl. m. Prahy a krajských úřadů je možné uvažovat o zvýšení podílu hlasů (případně rozšíření na magistrátní úřady) - důvodem je fakt, že tato města se podílejí více než polovinou na celkové zadluženosti obcí a jednotlivé fiskální objemy jejich dluhů mohou být problémem i pro národní hospodářství, riziko u nich není tak rozdrobené jako u ostatních obcí.
[*] přijetí úvěru ze zahraničí a prostřednictvím vydání tzv. komunálních obligací by mohlo být podmíněno souhlasem:
- u obcí nad 10 000 obyvatel - Ministerstva financí ČR (MF ČR),
- u ostatních obcí - okresního úřadu (OkÚ) /pokud zaniknou, je to bezpředmětné/,
- u krajských úřadů - vlády po doporučení MF ČR.
4. Uvažovat o zřízení institutu Asociace zadlužených obcí, popř. Asociace zadlužených krajů
[*] obdobná "pojistka" jako v případě cestovních kanceláří - donutit samosprávy pojistit se pro případ zadlužení.
5. Porušení těchto prevenčních regulačních pravidel by znamenalo:
[*] neplatnost majetkoprávního úkonu,
[*] následně finanční sankce - udělená územnímu samosprávnému celku, sankce by nesměla způsobit vznik nucené správy. Sankci by mohly udělit:
- vláda ČR do výše X* mld.Kč,
- MF ČR do výše Y* mil. Kč,
- okresní úřad do výše Z* mil. Kč (opět bezpředmětné při zrušení okresních úřadů).
/Pozn. autora: podle toho, na které územní samosprávné celky by byl tento orgán (zda vůbec) nucenou správu oprávněn uvalit (na obce nebo krajské úřady)/
Teze sankčních opatření:
6. Nucená správa - ta by byla velmi dobrým a užitečným finančním nástrojem při překročení definovaného rizika a míry zadlužení samosprávy, o takovém institutu by bylo možné uvažovat např. v případě, že dluhová služba samosprávného celku překročí 75 % vlastních příjmů běžného roku očištěných o běžné výdaje srovnatelného roku.
Dluhovou službou se rozumí splátky úroků, úmor z dluhů, splátky jistin podle splátkového kalendáře, splátky leasingu a při jednorázových splátkách, splatných po uplynutí dohodnuté lhůty, poměrná část splátky za jeden rok, u směnek se splatností delší než jeden rok poměrná část celkové částky směnky připadající na jeden rok.
Samosprávné celky by byly povinny informovat o svém překročení definovaného rizika a míry zadluženosti toho, kdo na ně může uvalit nucenou správu. Při porušení informační povinnosti následuje sankce ve výši 1 % z celkové zadluženosti k 31. 12. předchozího roku. V období nucené správy by nucený správce zabezpečil mj. zamezení nakládání s veškerým majetkem samosprávného celku bez souhlasu správce a hospodárné využívání veškerých zdrojů na pokrytí nejnutnějších běžných výdajů. A také by zajistil - okamžitě, jak to bude možné - neprodlené splácení dluhové služby. Nucenou správu by ukončil na podnět správce ten, kdo ji uvalil, po návratu zadluženosti pod definované riziko a míru zadluženosti. Zdůrazňuji, že institut nucené správy by neomezil jiné než finanční pravomoci samospráv.
[*] zavedení nucené správy obce
- nucenou správu na obec by mohl uvalit krajský úřad v přenesené působnosti a jmenovat nuceného správce,
- nebo by nucenou správu na obec mohl uvalit okresní úřad a přednosta jmenovat nuceného správce (při zániku OkÚ opět bezpředmětné),
- nucenou správu na obec by také mohlo uvalit MF ČR na podnět okresního úřadu a nucenou správu by prováděl OkÚ (při zániku OkÚ bezpředmětné).
[*] zavedení nucené správy krajského úřadu včetně hl. m. Prahy
- nucenou správu na kraj by mohly uvalit:
- MF ČR a jmenovat nuceného správce,
- vláda na návrh MF ČR, nuceného správce by jmenovala vláda,
- Parlament ČR na návrh vlády, nuceného správce by jmenovala vláda.
Pomáhat, nikoliv trestat
Podle mého soudu je dnešní stav zadluženosti samospráv zveličován, a to přesto, že se zadluženost obcí v posledních letech ustálila. Je však dobré myslet dopředu. Je jisté, že ČR bude muset přikročit k preventivním opatřením řešícím řadu špatných jevů v oblasti zadluženosti samospráv, na které jsem se snažil poukázat. Věřím, že řadu řešení je možné uplatnit i v rámci reformy veřejné správy. V samotném výsledku by taková východiska měla samosprávám pomáhat, nikoliv je trestat.
Luděk Tesař,
odbor financování územních rozpočtů,
oddělení souhrnných rozpočtových vztahů
územních rozpočtů Ministerstva financí ČR
