Pravidla jednání zastupitelstva

Někdy jde o věci právní, jindy spíše technicko-organizační. Stojí za to si je připomenout, a to i proto, že ne vše výslovně říká zákon o krajích.

Zastupitelstvo kraje se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za tři měsíce (§ 40 odst. 1). To znamená, že zastupitelstvo se sejde nejméně 4krát do roka. Zpravidla však bude četnější.

Zasedání zastupitelstva písemně svolává a řídí zpravidla hejtman (§ 40 odst. 2). Je-li v zákoně uvedeno "zpravidla", znamená to, že hejtman to vždy být nemusí - může to být zástupce hejtmana, radní nebo i "řadový" zastupitel, kterého řízením z různých důvodů zastupitelstvo pověří. Někdo jiný samozřejmě zastupitelstvo může řídit i v případě, že hejtman je přítomen.

Veřejné zasedání

Zasedání zastupitelstva je veřejné (§ 41 odst. 1). To znamená, že jednání zastupitelstva se může účastnit každý, a to nejen občan kraje. K tomu též musí být uzpůsobeno místo, kde se zasedání koná.

Příliš malé prostory nejen občany odrazují, ale jsou v podstatě i proti smyslu veřejnosti zasedání jako takového.

Ad absurdum by se občané mohli domáhat nápravy z toho titulu, že zákonný předpoklad zasedání, kterým zásada veřejnosti je, nebyl naplněn.

Aby se občané mohli účastnit, musí vědět kdy a kde zasedání je a znát jeho program. Z tohoto důvodu krajský úřad zveřejní informaci o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva, a to vždy nejméně deset dnů předem na úřední desce krajského úřadu a na úředních deskách okresních a obecních úřadů v kraji (§ 42 odst. 1). Jde tedy o poměrně důležitou a relativně náročnou organizační záležitost, protože úředních desek v kraji je mnoho.

Důležité je také připomenutí, že stejné povinnost má krajský úřad v případě, že dochází ke svolání zastupitelstva kraje nikoliv standardním způsobem, například svolá-li zasedání jiný člen zastupitelstva z důvodů stanovených zákonem.

Je tedy povinností krajského úřadu poskytnout výše uvedený pracovní servis ve všech zákonem předpokládaných způsobech svolání zastupitelstva kraje. Tyto předjímá § 41 odst. 2 a 3 zákona o krajích.

Požádá-li alespoň jedna třetina členů zastupitelstva o svolání zasedání zastupitelstva kraje, je hejtman povinen svolat jej tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 21 dnů ode dne doručení žádosti krajskému úřadu.

Z toho také vyplývá, že žádost by měla splňovat nějaké základní formální náležitosti, kterými jsou: jasná formulace, že žádají o svolání zasedání zastupitelstva, seriózní bývá uvést důvod, a dále jména, příjmení a podpisy členů zastupitelstva.

Zákon pamatuje i na situaci, pokud hejtman žádosti, přestože mu zákon tuto povinnost ukládá, nevyhoví nebo zasedání nesvolá ani v minimálním rozsahu dle zákona.

Nesvolá-li hejtman zasedání, učiní tak zástupce hejtmana nebo jiný člen zastupitelstva. Pak platí to, co již bylo uvedeno - krajský úřad pro toto svolání musí poskytnout potřebný servis včetně zajištění vyvěšení na úředních deskách ostatních úřadů v kraji.

Program jednání

Návrh programu jednání zastupitelstva připravuje a předkládá zastupitelstvu ke schválení rada (§ 42 odst. 2). To ale neznamená, že rada body programu navrhuje výhradně. Další body do programu může navrhnout řada jiných subjektů, a to například hejtman, ředitel úřadu, předsedové výborů i členové zastupitelstva.

O zařazení návrhů dalších bodů programu, stejně jako o zařazení návrhů dalších bodů programu přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva, rozhodne samo zastupitelstvo hlasováním.

Neformálně může bod programu navrhnout i občan. I o jeho zařazení se rozhoduje hlasováním. Tím se tedy program i v průběhu zasedání dá měnit. Neobstojí tedy námitka, že program, který je zveřejněn, se musí beze změny dodržet. Ve vztahu k veřejnosti je však jistě správné rámec programu zase tak příliš neměnit a změny by měly vycházet zejména z akutní potřeby něco vyřešit nebo z vývoje zasedání, který je zřejmý až na zastupitelstvu.

Tedy přijímané změny programu by neměly být samoúčelné nebo zbytečné.

Z výše uvedeného vyplývá, že program zasedání, odhlasují-li ho zastupitelé, lze měnit kdykoli na zasedání samotném, a dokonce i v jeho průběhu.

Je otázkou etiky, aby se z této praxe nestalo kvůli veřejnosti pravidlo.

Právo promluvit

Mimo samotné zastupitele máme ještě některé "privilegované" osoby, kterým musí být uděleno za zasedání kraje slovo, když o něj požádají. Těmito osobami jsou člen vlády nebo jím pověřený zástupce, poslanec a senátor (§ 42).

Zatím to není v praxi hojně využíváno, nicméně lze předpokládat, že mohou vzniknout v budoucnu otázky i k této věci, například zdali může dotyčný diskutovat ke každé projednávané otázce, nebo má právo vystoupit na zasedání jen jednou a podobně. To zákon neupravuje, a lze volným výkladem dovodit, že tento host má právo promluvit vždy, kdy o slovo požádá.

Co to udělá například v době předvolební, kdy se jmenovaní budou chtít na krajském zastupitelstvu svého kraje spíše zviditelnit než cokoli jiného, to ukáže až zkušenost z praxe. To, že tito významní zástupci vlády či zákonodárného sboru podobné právo mají, je však v pořádku, a sama jejich politická úroveň by jim měla zabránit tohoto zákonného práva zneužívat.

Rozhodování

K platnému usnesení, rozhodnutí nebo volbě zastupitelstva je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Tolik říká zákon. Jde o poměrně jednoznačnou formulaci, kdy pak spíše záleží na zaznamenání hlasování pro jeho budoucí průkaznost apod.

Doporučuje se zaznamenávat hlasy "pro", "proti" a "zdržel se hlasování", případně "nehlasoval", protože i tato možnost může nastat. Pojmy jako "optická většina" by neměly v průběhu zasedání co dělat, vyjma nedůležitých procedurálních otázek, například vyhlášení přestávky apod.

Z toho, že pro přijetí čehokoliv je zapotřebí nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva kraje, vyplývají některé další procedurální postupy.

V § 41 odst. 1 je zakotven obligatorní (povinný) postup pro případ, že při zahájení zasedání zastupitelstva nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva. Předsedající je v tomto případě povinen toto zasedání zastupitelstva ukončit a do patnácti dnů se koná jeho náhradní zasedání.

Hlasování veřejné nebo tajné?

Obecně by se dalo říci - jak si rozhodnou zastupitelé, a v zásadě to tak je. A opět lze jen doporučit, aby se princip veřejnosti nesmýval tím, že hlasování budou "zpravidla" tajná, respektive že o otázkách, které veřejnost nejvíce zajímají, budou zastupitelé de facto hlasovat neveřejně. Navíc jde o pracnou záležitost, náročnou na čas. Tajné hlasování bude nejvíce obvyklé (a možná i nejvíce pochopitelné) u otázek personálních.

V případě, že se hlasuje tajně, je pak samozřejmě nutné uschovat i hlasovací lístky.

Zápis o hlasování

Náležitosti zápisu upravuje § 43 zákona o krajích. Upravuje jej v podstatě velmi obecně s tím, že podrobnější úpravu lze provést v jednacím řádu.

Zákon stanoví povinnost, že o průběhu zasedání zastupitelstva se pořizuje zápis, který podepisuje hejtman a zvolení ověřovatelé. Z množného čísla vyplývá, že to musí být hejtman a minimálně dva další zastupitelé.

Základní pravidla pro zápis:

[*] Je nutno jej pořídit do sedmi dnů po skončení zasedání. Co se stane, když se lhůta nedodrží? Zákon s ničím podobným nepočítá, a tak je nutno konstatovat, že mimo politickou odpovědnost nic.

[*] Musí obsahovat údaj o počtu přítomných členů zastupitelstva. Zápis tedy musí zaznamenávat i případné odchody a příchody v průběhu zasedání pro sledování nadpoloviční většiny přítomných členů.

[*] Musí obsahovat údaje o schváleném programu jednání. Program se schvaluje zpravidla na úvod, ale zápis musí obsahovat i případné změny přijaté v průběhu zasedání, a to nikoliv tak, že se původní program přepíše, ale uvede se jeho změna v kontextu zápisu.

[*] Obsahuje dále údaje o průběhu a výsledku hlasování. Jak je uvedeno výše, mělo by se jednat o počty "pro", "proti", "zdržel se", event. "nehlasoval". Měla by být zaznamenána diskuse, protinávrhy, zkrátka vše, aby si kdokoli mohl v zápise průběh jednání přečíst poměrně podrobně.

[*] Zápis dále obsahuje přijatá usnesení. To je jedna z nejdůležitějších částí zápisu. Bývá dobré volit takovou grafiku, aby usnesení byla zřetelně patrná na první pohled. Mohou být součástí zápisu v kontextu, mohou být uvedena zvlášť, ale vždy platí, že:

- jsou součástí zápisu jako takového a nelze je oddělovat v tom smyslu, že k nahlédnutí jsou pouze usnesení,

- musí být tak určitá, srozumitelná a jasná, že i stojící samostatně nepřipouštějí jiný výklad. Jinými slovy musí splňovat náležitosti právního úkonu ve smyslu občanskoprávních předpisů

[*] Musí být uložen u krajského úřadu k nahlédnutí. Tedy zápis včetně usnesení. Je-li v zápise odkazováno na přílohy, z nich se vycházelo, musí být k nahlédnutí i přílohy (nepodléhají-li zvláštnímu režimu - utajované skutečnosti apod.).

Proti zápisu může člen zastupitelstva vznést námitky. O těchto námitkách člena zastupitelstva rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva. Buď jim dají zastupitelé zapravdu nebo ne, a podle toho se pak zápis opravuje nebo ne.

Pro námitky není stanovena lhůta ani písemná forma, lze tedy připustit, aby tyto námitky vznesl člen zastupitelstva na počátku dalšího zasedání. Jednací řád tyto otázky nemůže zpřísnit. Přesto lze stanovit pravidla, která budou respektována v rámci kolektivu zastupitelstva.

Jednací řád

Zastupitelstvo vydá jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva a výborů. Jedná se zejména o otázky organizační, tzv. "pořádkové lhůty", například do kdy musí mít členové zastupitelstva materiály a podobně. Bez nějakých bližších rozborů lze říci, že jednací řád stanoví vnitřní pravidla, která členové zastupitelstva respektují jako daná a která neodporují zákonu o krajích.

V praxi vzniká řada otázek, například: Lze vzít členu zastupitelstva slovo? Lze omezit jeho dobu projevu? Lze ukončit diskusi hlasováním, když někteří zastupitelé evidentně ještě diskutovat chtějí?

Obecné pravidlo, že nelze upírat členu zastupitelstva právo na výkon jeho mandátu založeného volbou, je více než na místě. Je to mnohem vyšší hodnota než několik minut "získaného" času.

Podobné "nedemokratické" metody "odebrání slova" lze použít snad jen v krajním případě jako obranu proti o nic méně nemorálním obstrukcím, kdy se prioritním cílem stává činnost zastupitelstva jako orgánu kraje. Podobné otázky ale neupraví žádný zákon, jen zdravý rozum praxe.

Je jasné, že praxe přinese řadu dalších otázek. Na všechny zákon odpověď nedá. Je pak důležité držet se zásad, na kterých spočívá výkon územní samosprávy a veřejné správy vůbec.

Jana Hamplová,

advokátka,

stálá spolupracovnice redakce