Právní ochrana proti nečinnosti stavebních úřadů

Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (nečinnost při vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí apod.).Nečinnost stavebních úřadů...

Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (nečinnost při vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí apod.).

Nečinnost stavebních úřadů či průtahy v řízeních vedených podle stavebního zákona patří k nejčastěji se vyskytujícím tématům stížností, které jsou v oblasti veřejného stavebního práva veřejnému ochránci práv (ombudsmanovi) adresovány.

Otázkou nečinnosti a neodůvodněných prodlev ve správních řízeních na úseku stavebního řádu se vedle krajských úřadů, Ministerstva pro místní rozvoj ČR a nově i správních soudů zabývá rovněž ombudsman, a to v rámci výkonu působnosti dle zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, v platném znění.

Nečinnost

Ochrana proti nečinnosti je zakotvena ústavními dokumenty, a to především Listinou základních práv a svobod, která je s odkazem na čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR součástí ústavního pořádku. V jejím článku 38 odst. 2 se stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V citovaném článku jsou obsažena některá procesní práva účastníků řízení, a to nejen řízení soudního, ale i správního. Účastník řízení má v intencích zmíněného článku Listiny právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů", v němž je třeba spatřovat i právo na rozhodnutí. Pokud jde o posuzování přiměřenosti délky řízení, pregnantně se k této otázce vyjádřil Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku. Podle něho se za rozhodné faktory považují: složitost věci, způsob postupu orgánů, chování účastníků, které mohlo přispět k průtahům a zvláštní okolnosti, jež mohly odůvodnit prodlení.

Otázkou nečinností se zabýval i Ústavní soud v nálezu II. ÚS 366/97: "Z ústavně zaručeného práva na stanovené postupy dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a z úpravy obsažené v oddílu druhém správního řádu, kde jsou stanovena základní pravidla správního řízení, ve kterém se mimo jiné v § 3 uvádí, že správní orgány jsou povinny chránit zájmy občanů a organizací a postupovat tak, aby mohli svá práva nejen hájit, ale také aby mohli uplatnit své návrhy, a že se správním orgánům dokonce výslovně ukládá zabývat se každou věcí. V těchto ustanoveních je tedy zjevně zakotvena povinnost správních orgánů ve věci návrhu účastníka jednat a rozhodnout."

Stavební úřady jsou povinny postupovat v řízení v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti správního řízení. Existenci lhůt pro vydání rozhodnutí a tomu odpovídající povinnost správního úřadu v těchto lhůtách rozhodnout podporuje mj. čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podle kterého má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána. Přitom Evropský soud při posuzovaní, zda byl tento článek dodržen, přihlíží vždy k závažnosti věci, chování správního úřadu včetně chování samotného účastníka řízení. Lhůty ve správním řádu uvedené (ustanovení § 49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení) jsou pořádkového charakteru. Správní řád s jejich marným uplynutím nespojuje žádné procesní následky. Podle názoru Nejvyššího soudu ČR vyjádřeného v rozhodnutí 2 Cdon 607/97 je vydání správního rozhodnutí po uplynutí lhůt uvedených v § 49 správního řádu nesprávným úředním postupem. Náhradu škody lze pak vymáhat s odkazem na zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

Náhrada škody za nečinnost a průtahy

Pokud jde o náhradu škody dle citovaného zákona č. 82/1998 Sb., musel by poškozený prokázat, že mu vznikla škoda nesprávným úředním postupem nebo nezákonným rozhodnutím stavebního úřadu. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (nečinnost při vydání územního rozhodnutí, stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí apod.). Podle zákona nárok na náhradu škody způsobenou nezákonným rozhodnutím (stavebního úřadu) lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, jestliže pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.

Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze podle výše citovaného zákona přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil možnosti podat proti nezákonnému rozhodnutí odvolání, rozklad, námitky, odpor, stížnost nebo opravný prostředek podle zvláštního předpisu, nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné.

Nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Je-li podmínkou pro uplatnění práva na náhradu škody zrušení rozhodnutí, běží promlčecí doba ode dne doručení (oznámení) zrušovacího rozhodnutí (nikoliv od právní moci). Nejpozději se nárok promlčí za deset let ode dne, kdy poškozenému bylo doručeno (oznámeno) nezákonné rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda. To neplatí, jde-li o škodu na zdraví.

Principy dobré správy

Shledá-li ombudsman v řízení u stavebního úřadu nečinnost či neodůvodněné prodlevy ve správním řízení, svědčí to pro argument, že v daném případě došlo k porušení principů na dobrou správu, jejichž dodržování má veřejný ochránce práv ze zákona hájit. Pokud jde o právo na dobrou správu ("good administration", "gute Verwaltung"), je třeba konstatovat, že doposud je to pojem legálně nedefinovaný. V judikatuře členských států EU a lucemburského Soudního dvora se s ním však lze v řadě případů setkat. V této souvislosti lze poukázat na to, že první rozhodnutí vztahující se k tomuto novému druhu základního práva Evropský soudní dvůr vydal již ve druhé polovině 80. let.

Samotný požadavek dobré správy směřuje do oblasti správy veřejné (tedy i správy na úseku veřejného práva stavebního) a právo na dobrou správu, pojaté jako jedno ze základních práv, představuje v širším smyslu jeden z principů, k nimž se hlásí právní řád EU, jejímž členem se letos 1. května stane i Česká republika. Právo na dobrou správu se v nedávné době objevilo v Chartě základních práv EU (dále jen Charta) přijaté na summitu v Nice dne 7. 12. 2002. Ve smyslu čl. 41 Charty má každý právo na to, aby instituce a orgány EU jednaly v jeho záležitostech nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Přestože je to v současné době dokument, který nemá právní závaznost a existuje jen jako politická deklarace, vrcholné orgány EU již vyjádřily cíl zařadit Chartu do tzv. primárního práva. Lze tedy předpokládat, že její význam bude i v ČR, zejména s ohledem na její přistoupení k EU narůstat.

Právní prostředky ochrany proti nečinnosti

Ochrana ve správním řádu

U stavebních úřadů může jít o nečinnost jak v řízeních zahajovaných na návrh, tak v řízeních zahájených ex officio. Stávající právní úprava přitom ochranu proti nečinnosti reguluje dosti neefektivně. Správní řád zakotvuje toliko institut tzv. atrakce (§ 50 správního řádu), spočívající v tom, že na základě úkonu nadřízeného orgánu přejde z nečinného orgánu nižšího stupně příslušnost k rozhodování na atrahující orgán. Jinými slovy opatření proti nečinnosti spočívá v tom, že správní řízení v I. stupni převezme svým úkonem správní orgán, který by jinak rozhodoval o odvolání. Tento procesní prostředek je jediným obecným nástrojem ochrany proti nečinnosti správního orgánu. Povaha věci by atrakci vylučovala jedině v případě, že správní orgán I. stupně by byl v řízení zcela nezastupitelný. To by mohlo souviset zejména s tím, že vykonává určitou specifickou administrativně technickou činnost (např. vede nezastupitelnou úřední evidenci).

Atrakce se může týkat dvou skupin případů. Správní orgán nezahájil řízení, ač k tomu byl povinen, pro atrakci není rozhodné, jakou dobu protiprávní nečinnost trvá. Do druhé skupiny patří případy, že správní orgán nerozhodl ve lhůtách podle § 49 odst. 2 správního řádu. Možnost atrakce je pak vázána na uplynutí lhůty 30 nebo 60 dnů ( v závislosti na složitosti případu). Přes poměrně kategorickou formulaci, kterou používá správní řád (že nadřízený správní orgán "sám ve věci rozhodne"), se toto opatření uplatňuje pouze výjimečně a jeho úpravu nelze hodnotit jako efektivní. Formulace § 50 správního řádu je ostatně zmírněna možností prodloužit lhůtu pro vydání rozhodnutí, takže fakticky je atrakce fakultativní. Podotýkám jen, že k prodloužení lhůty pro rozhodnutí musí dojít, a to pravomocným rozhodnutím, v době, kdy lhůta pro rozhodnutí ještě běží. Pokud by již lhůta uplynula, třeba v okamžiku vypravení rozhodnutí o prodloužení lhůty k poštovní přepravě, nebylo by možné prodloužení považovat za platné a úřad by byl ve zcela jasné nečinnosti. Ochránce může za platné právní úpravy na úseku stavebního řádu apelovat na příslušný krajský úřad, aby zakročil proti nečinnosti stavebního úřadu I. stupně. V případě nečinnosti krajského úřadu (například v souvislosti s vyřizováním odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu) může požadovat zjednání nápravy a odstranění průtahů prostřednictvím Ministerstva pro místní rozvoj ČR. Nečinnost je též porušením pracovních, respektive služebních povinností zaměstnanců správního orgánu, kteří měli činit příslušné úkony. K tomu mohu odkázat na zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, jakož i na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).

Ochrana v soudním řádu správním

Donedávna byl problém v nemožnosti napadat nečinnost (průtahy) ve správním soudnictví, kde bylo možné přezkoumávat toliko meritorní rozhodnutí. Občanský soudní řád neumožňoval podání žaloby na nečinnost a řízení o takto formulované žalobě musely soudy zastavovat. Od 1. 1. 2003 se situace zásadně změnila, a to ve prospěch soudního přezkoumání případů nečinnosti správních orgánů. Tímto dnem totiž nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen SŘS), jenž vedle žaloby na zrušení rozhodnutí vydaného v oblasti veřejné správy, žaloby před nezákonným zásahem správního orgánu a kompetenční žaloby, výslovně upravuje též žalobu proti nečinnosti správního orgánu (ustanovení § 4 SŘS). Počínaje 1. 1. 2003 může být ke správnímu soudu podána žaloba na nečinnost stavebního úřadu, kdy bude soud rozhodovat v tzv. plné jurisdikci o tom, zda je takový návrh důvodný. Ve smyslu ustanovení § 79 odst. 1 soudního řádu správního bude k podání žaloby na nečinnost aktivně legitimován ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Žalobou se pak může domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek, např. tzv. konkludentní (mlčící) souhlas stavebního úřadu se stavbou v ohlašovacím režimu podle stavebního zákona.

Žalovaným bude správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Žalobu na nečinnost je možné podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon. Zmeškání lhůty nebude moci soud prominout. Žaloba musí podle ustanovení § 80 odst. 3 SŘS kromě obecných náležitostí obsahovat označení věci, v níž se žalobce ochrany proti nečinnosti domáhá, vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů, jichž se žalobce dovolává, a návrh rozsudku. Ve smyslu ustanovení § 81 SŘS bude soud rozhodovat na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Bude-li návrh důvodný, uloží soud rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší než stanoví zvláštní zákon. Nebude-li žaloba důvodná, soud ji zamítne.

Ochrana prostřednictvím ombudsmana

Ochrany proti nečinnosti stavebního úřadu se lze rovněž domáhat podáním stížnosti (podnětu) k veřejnému ochránci práv ve smyslu ustanovení § 9 zák. č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (ZVOP). Ust. § 10 ZVOP stanoví, že každý (fyzická i právnická osoba) má právo obrátit se s písemným podnětem na ochránce ve věci, která patří do jeho působnosti (§ 1 ZVOP); podnět lze učinit také ústně do protokolu v Kanceláři veřejného ochránce práv v Brně. Podnět nepodléhá poplatku a lze jej podat i elektronickou formou na www.podatelna@ochrance.cz.

Další informace o činnosti veřejného ochránce práv lze získat na adrese www.ochrance.cz, případně na tel. informační lince 542 542 888, která je v provozu v pondělí až pátek v době od 8.00 do 16.00 hod.

Kancelář veřejného ochránce práv, Brno
Právnická fakulta MU, Brno

Náležitosti podnětu na veřejného ochránce práv

Podle § 11 ZVOP musí každý podnět obsahovat:

Shledá-li ombudsman důvody pro zahájení šetření stížnosti na nečinnost stavebního úřadu dle § 14 ZVOP, písemně o tom uvědomí stěžovatele a ve smyslu § 15 odst. ZVOP požádá stavební úřad o stanovisko k námitkám stěžovatele, případně požádá nadřízený orgán (krajský úřad, ministerstvo) o provedení úkonů dozoru. Již v této fázi šetření obvykle dochází k odstranění nečinnosti a stavební úřady přistupují k neprodlenému vydání rozhodnutí. Pokud by v nečinnosti stavební úřad i přes intervenci ombudsmana pokračoval, musel by ochránce přistoupit k sankčním opatřením, která spočívají v informování nadřízeného úřadu, popřípadě vlády, nebo v medializaci šetřeného případu prostřednictvím tisku a televize.