ÚVOD Následující příloha speciál popisuje i přes nutné zjednodušení uceleným způsobem právní postavení zastupitelstva obce (zejména složení zastupitelstva, volby jeho členů a jejich práva a povinnosti, pravomoci a zasedání zastupitelstva). Zároveň je úvodem do problematiky orgánů obce, neboť články...
ÚVOD
Následující příloha speciál popisuje i přes nutné zjednodušení uceleným způsobem právní postavení zastupitelstva obce (zejména složení zastupitelstva, volby jeho členů a jejich práva a povinnosti, pravomoci a zasedání zastupitelstva). Zároveň je úvodem do problematiky orgánů obce, neboť články charakterizující ostatní obecní orgány budou následovat v dalších číslech Moderní obce.
Obec jako územní společenství občanů (čl. 100 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky) a právnická osoba veřejného práva může být spravována prostřednictvím nástrojů přímé demokracie (místní referendum), anebo nástrojů demokracie nepřímé (orgány obce).
Zastupitelstvo je jediný orgán obce, který výslovně zmiňuje Ústava České republiky, jež ve svém čl. 101 odst. 1 stanoví, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Podle čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje. Z uvedeného ústavního vymezení právního postavení zastupitelstva vyplývá, že zastupitelstvo představuje »nejvyšší« samosprávný orgán obce.
Na druhou stranu se na samosprávě obce podílejí rovněž další orgány obce, které jsou uvedeny v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (v případě obecní policie v zákoně č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů).
SLOŽENÍ ZASTUPITELSTVA
Zastupitelstvo obce je orgánem složeným z více osob, tj. orgánem kolektivním (kolegiálním). Vůle zastupitelstva je vytvářena ve sboru jeho členů. Je jediným obecním orgánem, který svou legitimitu odvozuje z přímých voleb.
Podle § 67 obecního zřízení je zastupitelstvo složeno z členů zastupitelstva, jejichž počet na každé volební období stanoví v souladu s tímto zákonem zastupitelstvo obce nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích. Počet členů zastupitelstva tedy není stanoven pevným počtem, ale stanoví jej pro každé jednotlivé volební období dosavadní zastupitelstvo. Dnem voleb se podle § 3 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, rozumí první den voleb (nestanoví-li zákon č. 491/2001 Sb. jinak).
Lhůta pro určení počtu členů zastupitelstva podle § 67 obecního zřízení, tj. nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích, se nevztahuje na jiné než »všeobecné« (celostátní) volby do zastupitelstev. Jinými než »všeobecnými« volbami jsou:
- volby dodatečné (nedojde-li ke zvolení zastupitelstva obce v řádném termínu »všeobecných« voleb, protože se v obci volby vůbec nekonaly z důvodu nedostatečného počtu kandidátů - § 54 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb.),
- volby opakované, popř. opakované hlasování (neodevzdá-li okrsková volební komise zápis o průběhu a výsledku hlasování Českému statistickému úřadu na pracovišti u pověřeného obecního úřadu nebo rozhodne-li krajský soud o neplatnosti voleb nebo hlasování - § 54 odst. 2 a 4 zákona č. 491/2001 Sb.),
- volby nové (tzv. nové volby se podle § 58 zákona č. 491/2001 Sb. konají, jestliže se počet členů zastupitelstva obce sníží o více než polovinu proti počtu určenému podle § 67 a 68 obecního zřízení nebo pod hranici pět a nejsou náhradníci, kteří by mohli na uprázdněné mandáty nastoupit, nebo jestliže dojde ke vzniku nové obce či městské části nebo městského obvodu, anebo dojde-li k rozpuštění zastupitelstva obce).
POČET ČLENŮ ZASTUPITELSTVA
Kritéria, podle nichž se určuje počet členů zastupitelstva obce, jsou stanovena v § 68 obecního zřízení (použijí se rovněž při určování počtu členů zastupitelstva městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města).
Zastupitelstvo obce při stanovení počtu svých členů přihlédne zejména k počtu obyvatel a velikosti územního obvodu. Volený počet zastupitelů stanoví zastupitelstvo svým usnesením v samostatné působnosti.
Počet členů zastupitelstva, který na každé volební období stanoví v souladu s obecním zřízením zastupitelstvo obce nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstev v obcích (§ 67 obecního zřízení), se určuje pro celé volební období, které je čtyřleté.
Stanovení počtu zastupitelů na další volební období však může být stávajícím zastupitelstvem do jisté míry zneužitelné v tom smyslu, že nadpoloviční většina všech jeho členů je tímto rozhodnutím schopna (částečně) ovlivnit následný volební proces, neboť s touto pravomocí souvisí rovněž pravomoc zastupitelstva obce vytvořit volební obvody podle § 27 zákona č. 491/2001 Sb., jejichž výsledná podoba může být vhodně přizpůsobena právě potřebám většiny ve stávajícím zastupitelstvu.
Větší počet volebních obvodů z hlediska volební matematiky prospívá více větším volebním stranám, neboť menší volební strany musí ve volebním obvodu dosáhnout relativně větší počet hlasů na získání jednoho mandátu.
URČOVÁNÍ POČTU VOLENÝCH ČLENŮ ZASTUPITELSTVA
Při určování počtu členů zastupitelstva obce má dosavadní zastupitelstvo přihlédnout zejména k počtu obyvatel a velikosti územního obvodu; přitom se však může pohybovat jen v rámci rozpětí odstupňovaného podle počtu obyvatel (§ 68 odst. 1 obecního zřízení). Obecní zřízení pro daný účel rozlišuje mezi šesti velikostními kategoriemi obce (městského obvodu, městské části). Minimální počet členů zastupitelstva je 5 a maximální počet 55. Konkrétně v obci do 500 obyvatel je rozpětí členů zastupitelstva 5 až 15, v obci nad 500 do 3000 obyvatel 7 až 15, v obci nad 3000 do 10 000 obyvatel 11 až 25, v obci nad 10 000 do 50 000 obyvatel 15 až 35, v obci nad 50 000 do 150 000 obyvatel 25 až 45 a konečně v obci nad 150 000 obyvatel 35 až 55 členů. Pravidla jsou nastavena poměrně volně a může se stát, že obec s nižším počtem obyvatel má vyšší počet členů zastupitelstva než obec s vyšším počtem obyvatel.
Obyvatelem obce jsou nejen občané obce (tj. státní občané ČR mající trvalý pobyt v obci - § 16 odst. 1 obecního zřízení), ale i další fyzické osoby, které pobývají na území obce v různých pobytových režimech (občané dalších členských států EU či jiní cizinci).
V obcích do 500 obyvatel je horní hranice počtu členů zastupitelstva 15, což umožňuje i těmto malým obcím zvolit si radu obce (v obcích, kde zastupitelstvo obce má méně než 15 členů, se rada obce nevolí - viz věta třetí § 99 odst. 3 obecního zřízení).
Navzdory tomu, že dolní i horní hranice rozpětí volených členů zastupitelstva obce ve všech velikostních kategoriích obce stanoví obecní zřízení lichou číslicí, nelze z toho dovozovat, že by počet členů zastupitelstva obce (na rozdíl od počtu členů rady obce) musel být vždy lichý. I když se lze setkat s doporučeními, že s ohledem na předcházení rovnosti hlasů při usnášení zastupitelstva je vhodnější stanovit lichý počet členů zastupitelstva, tento názor ztrácí na svém významu v případě absence některého ze členů zastupitelstva na zasedání zastupitelstva obce. Avšak ani lichý počet členů zastupitelstva při jejich úplné přítomnosti na zasedání zastupitelstva nezaručuje přijetí usnesení, neboť se některý člen zastupitelstva může zdržet hlasování a při vyrovnanosti hlasů tak nebude někdy možné dosáhnout potřebného souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce (§ 87 obecního zřízení).
OZNÁMENÍ O POČTU VOLENÝCH ČLENŮ ZASTUPITELSTVA
Počet členů zastupitelstva, který dosavadní zastupitelstvo určilo pro nové volební období, musí být předepsaným způsobem zveřejněn. Volený počet členů zastupitelstva obce se podle § 68 odst. 2 obecního zřízení oznámí na úřední desce obecního úřadu nejpozději do 2 dnů po jeho stanovení, popřípadě vedle toho může být uveřejněn způsobem v místě obvyklým (v místním zpravodaji či v obecním rozhlase).
Údaj o počtu volených členů zastupitelstva je důležitý pro volební strany, které v obci hodlají kandidovat ve volbách do zastupitelstva, neboť se od něj odvíjí maximální možný počet kandidátů, které mohou uvést na své kandidátní listině. Podle § 22 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, může volební strana na kandidátní listině uvést nejvýše tolik kandidátů, kolik činí počet členů volených do příslušného zastupitelstva obce; jsou-li pro volby do zastupitelstva obce vytvořeny volební obvody, může volební strana na kandidátní listině pro každý volební obvod uvést nejvýše tolik kandidátů, kolik členů tohoto zastupitelstva má být v tomto volebním obvodu voleno; v obcích, kde se má volit 7 a méně členů zastupitelstva obce, volební strana může na kandidátní listině uvést nejvýše tolik kandidátů, kolik činí počet členů volených do příslušného zastupitelstva obce zvýšený o jednu třetinu a zaokrouhlený na celé číslo dolů.
ROZHODNÝ DEN PRO URČENÍ POČTU OBYVATEL
V souladu s § 68 odst. 3 obecního zřízení je pro stanovení počtu členů zastupitelstva obce rozhodující počet obyvatel obce k 1. lednu roku, v němž se konají volby. Toto ustanovení tak jednoznačně stanoví den rozhodný pro určení počtu obyvatel obce, což má význam pro určení příslušné velikostní kategorie obce, tedy pro určení pásma, v jehož rámci se zastupitelstvo při stanovování počtu nově volených členů zastupitelstva může pohybovat. Zákon však již výslovně neuvádí, z jakého zdroje se počet obyvatel obce určuje. Údaj o počtu obyvatel tak bude patrně čerpán z informačního systému evidence obyvatel vedeného ve smyslu zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů.
NESTANOVENÍ VOLENÉHO POČTU ČLENŮ ZASTUPITELSTVA
V ustanovení § 68 odst. 4 obecního zřízení lze nalézt »pojistku« pro případ, že zastupitelstvo obce opomene podle § 67 ve lhůtě 85 dnů před konáním voleb stanovit počet členů zastupitelstva, který má být pro následující volební období volen, anebo jej nemůže určit z jiných důvodů (např. zanikl mandát všem členům zastupitelstva a na uprázdněné mandáty nenastoupili náhradníci). Podle § 68 odst. 4 obecního zřízení platí, že pokud zastupitelstvo neurčí jinak, volí se počet jeho členů podle počtu členů zastupitelstva obce v končícím volebním období. Volený počet zastupitelů se určuje na základě počtu původně stanoveného před konáním posledních voleb a nikoliv podle faktického počtu členů zastupitelstva v končícím volebním období, který může být nižší než počet původně stanovený. K případným změnám v počtu obyvatel obce, které by znamenalo zařazení obce do jiné velikostní kategorie, se nepřihlíží. I v takovém případě se bude volit počet členů zastupitelstva obce podle jejich počtu v končícím volebním období, byť nově volený počet členů zastupitelstva bude v rozporu s rozpětím stanoveným v § 68 odst. 1 obecního zřízení.
VOLBY ČLENŮ ZASTUPITELSTVA
Způsob ustavení zastupitelstev obcí předepisuje Ústava ČR, podle které jsou volby jediným způsobem vzniku mandátu členů zastupitelstev obcí (čl. 102 odst. 1 Ústavy). Čl. 102 odst. 1 obsahuje základní charakteristiku volebního práva do zastupitelstev obcí. Volební právo je všeobecné, rovné a přímé, uskutečňované tajným (a rovněž svobodným - čl. 6) hlasováním. Podle věty první čl. 102 odst. 2 je funkční období zastupitelstva obce čtyřleté.
Volebními záležitostmi se zabývá také Listina základních práv a svobod. Občané mají právo podílet se na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, za rovných podmínek mají přístup k voleným a jiným veřejným funkcím (čl. 21 a 22). Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem. Výjimku stanoví čl. 10 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, podle kterého platí, že pokud po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podmínky na území ČR neumožní konat volby ve lhůtách, které jsou stanoveny pro pravidelná volební období, lze zákonem lhůty prodloužit, nejdéle však o šest měsíců.
Otázkami voleb se zabývají i obdobná ustanovení některých mezinárodních dokumentů, které zavazují ČR (např. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, vyhlášený pod číslem 120/1976 Sb.). Problematiku obecních voleb upravuje i právo EU. Z ustanovení čl. 17 odst. 2 písm. b) Lisabonské smlouvy pozměňující smlouvu o Evropské unii a smlouvu o založení Evropského společenství, vyplývá, že občané EU mají právo volit a být voleni v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, a to za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.
ZÁKONNÁ ÚPRAVA VOLEB
Podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb do zastupitelstev obcí a rozsah soudního přezkumu pro volby do zastupitelstev obcí upravuje v návaznosti na příslušnou ústavní úpravu (viz čl. 102 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 21 a 22 Listiny základních práva a svobod) zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 491/2001 Sb. se vztahuje také na volbu členů Zastupitelstva hl. města Prahy (byť hl. město Praha má zároveň postavení kraje), členů zastupitelstev městských obvodů nebo městských částí územně členěných statutárních měst a členů zastupitelstev městských částí hl. města Prahy.
NESLUČITELNOST FUNKCE
Podle § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb. je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce, zařazeným do obecního úřadu této obce, nebo s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu, krajského úřadu nebo finančního úřadu, ale pouze když:
- zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce, nebo
- jde o zaměstnance jmenovaného starostou (primátorem), hejtmanem nebo radou kraje či radou obce.
Pojmem »funkce« se v daném případě rozumí (jakýkoliv) pracovní poměr například zaměstnance obce, který je zařazen do obecního úřadu této obce (»funkcí« není jen funkce vedoucího úřadu či vedoucího úředníka obecního úřadu). Na základě § 5 odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb. je funkce člena zastupitelstva obce po dobu jejího výkonu neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona. Použitelnost uvedeného ustanovení má však vazbu na nabytí účinnosti zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů. (Úplná) účinnost služebního zákona byla několikrát odložena (zatím »poslední« datum nabytí účinnosti je stanoveno na 1. leden 2012).
VZNIK MANDÁTU
Mandát člena zastupitelstva obce vzniká zvolením, přičemž ke zvolení dojde ukončením hlasování, tj. v případě dvoudenních voleb v druhý den voleb (v sobotu) ve 14.00 hodin (u jednodenních voleb v den voleb ve 22.00 hodin). V tomto časovém okamžiku vzniká mandát členovi zastupitelstva obce, byť v danou dobu ještě nejsou k dispozici oficiální výsledky voleb (§ 69 odst. 1 obecního zřízení).
Registrační úřad vydá zvoleným kandidátům osvědčení o zvolení, a to nejpozději do prvního zasedání zastupitelstva (§ 53 zákona č. 491/2001 Sb.). V případě, kdy soud shledá oprávněným návrh na neplatnost volby kandidáta, vydá registrační úřad do 7 dnů po právní moci rozhodnutí o neplatnosti volby kandidáta osvědčení o zvolení kandidátovi v pořadí stanoveném podle § 45 odst. 3 a 4 zákona č. 491/2001 Sb. Členem zastupitelstva obce se může stát i kandidát, který sice nebyl zvolen ve volbách, ale mandát získal z pozice náhradníka. Uprázdní-li se mandát v zastupitelstvu obce, nastupuje za člena tohoto zastupitelstva náhradník z kandidátní listiny téže volební strany v zákonem stanoveném pořadí, a to dnem následujícím po dni, kdy došlo k zániku mandátu. Danému členovi zastupitelstva obce předá rada obce (není-li v obci rada, zastupitelstvo) osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva obce a kterým dnem se jím stal; toto osvědčení však není osvědčením o zvolení ve smyslu § 53 zákona č. 491/2001 Sb.
ZÁNIK MANDÁTU
Zánik mandátu člena zastupitelstva obce upravuje § 55 zákon číslo 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů - viz odst. 2. Mandát člena zastupitelstva zaniká:
odmítnutím slibu člena zastupitelstva obce nebo složením slibu s výhradou,
dnem, kdy starosta nebo primátor a v hl. městě Praze primátor hl. města Prahy nebo starosta městské části obdrží písemnou rezignaci člena zastupitelstva obce na jeho mandát; dnem, kdy starosta nebo primátor a v hl. městě Praze primátor hl. města Prahy nebo starosta městské části podá rezignaci na zasedání zastupitelstva; (rezignaci nelze vzít zpět),
úmrtím člena zastupitelstva obce,
dnem voleb do zastupitelstva obce,
dnem sloučení obcí nebo připojení obce k jiné obci.
Mandát člena zastupitelstva obce zaniká dále v případech, vysloví-li to příslušné zastupitelstvo, a to z důvodů uvedených v § 55 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb. (pravomocné rozhodnutí soudu, kterým byl zastupitel odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, nebo pokud přestal být volitelný, či je dána neslučitelností funkcí podle § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb.).
SOUDNÍ PŘEZKUM VOLEB
Pro zajištění regulérního průběhu voleb do zastupitelstev obcí poskytuje právní řád prostředky, kterými se lze bránit proti případným nesprávnostem v jednotlivých stadiích volebního procesu. Rozsah soudního přezkumu upravuje zákon č. 491/2001 Sb. v § 59 až 61, přičemž příslušná pravidla postupu soudu ve věcech volebních jsou zakotvena v § 88 až 93 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
ROZSAH SOUDNÍHO PŘEZKUMU OBECNÍCH VOLEB
Zákon č. 491/2001 Sb. v § 59 a 60 upravuje soudní ochranu v následujících volebních záležitostech:
ochrana ve věcech seznamů voličů,
ochrana ve věcech registrace kandidátní listiny,
ochrana ve věcech zániku mandátu,
ochrana ve věci neplatnosti voleb nebo hlasování.
Na každou úpravu soudní ochrany v uvedených volebních záležitostech navazují související ustanovení soudního řádu správního obsažená v jeho části třetí - Řízení ve správním soudnictví, hlava II - Zvláštní ustanovení o řízení, díl 4 - Soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda (od 1. ledna 2011 i krajského referenda), konkrétně § 88 až 93.
PRÁVNÍ POSTAVENÍ ČLENA ZASTUPITELSTVA
Podle § 70 obecního zřízení je funkce člena zastupitelstva obce veřejnou funkcí (člen zastupitelstva obce tedy není z výkonu své veřejné funkce v pracovněprávním či jiném obdobném poměru k obci a obec není vůči němu zaměstnavatelem). Člen zastupitelstva obce nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru.
SLOŽENÍ SLIBU ČLENA ZASTUPITELSTVA
Členovi zastupitelstva obce ukládá obecní zřízení několik povinností. Vedle obecných povinností (§ 83) existuje ještě povinnost, která v případě svého řádného nesplnění má za následek ztrátu mandátu člena zastupitelstva. Touto povinností je složení slibu člena zastupitelstva obce. Povinnost složit slib se týká zásadně každého zvoleného člena zastupitelstva obce, přičemž není rozhodující, zda již někdy v minulosti příslušný slib skládal. Zákonná povinnost složit slib se vztahuje i na takového zastupitele, který se stal členem zastupitelstva z pozice náhradníka.
OBSAH A FORMA SLIBU
Podle § 69 odst. 2 obecního zřízení člen zastupitelstva obce skládá slib tohoto znění: »Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.« Navzdory skutečnosti, že § 69 odst. 2 obecního zřízení upravuje slib člena nestátního orgánu, je přesto jeho obsahem závazek věrnosti vůči státu (České republice), a nikoliv vůči územnímu samosprávnému celku (obci).
Obecní zřízení vedle obsahu slibu zároveň předepisuje i formu jeho složení, včetně vymezení časového okamžiku, kdy má ke složení slibu člena zastupitelstva dojít (§ 69 odst. 2 a 3). V souladu s § 69 odst. 2 obecního zřízení skládá člen zastupitelstva obce slib na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, popřípadě poté, co se stal členem zastupitelstva obce z pozice náhradníka. I přesto, že obecní zřízení požaduje, aby byl slib složen »na začátku« prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní člen zastupitelstva obce, nemá případné složení slibu v pozdějším časovém okamžiku (např. »na konci« prvního zasedání) samo o sobě vliv na existenci mandátu. V souvislosti s okamžikem složení slibu je nutné upozornit, že podle nynějšího znění zákona samotné složení slibu nemá takové právní účinky, které by vázaly výkon práv a povinností člena zastupitelstva až na okamžik složení slibu (podle dřívější úpravy sice zákon stanovil, že práv a povinností se člen zastupitelstva obce ujímá složením slibu, což ovšem bylo v rozporu s ustanovením, podle něhož mandát vzniká ukončením hlasování).
Na základě § 55 odst. 2 písm. a) zákona č. 491/2001 Sb. platí, že mandát člena zastupitelstva obce zaniká, pokud člen zastupitelstva odmítne složit slib anebo ho složí s výhradou. Zatímco nerespektování obsahu slibu má ze zákona za následek zánik mandátu člena zastupitelstva obce (jde o složení slibu s výhradou), tak s nedodržením zákonem předepsané formy složení slibu zákon takovýto právní následek nespojuje. Faktické složení slibu se podle § 69 odst. 3 obecního zřízení provede tak, že člen zastupitelstva obce před zastupitelstvem obce pronese slovo »slibuji« a následně potvrdí složení slibu svým podpisem.
Odlišně je upraven způsob složení slibu u členů Zastupitelstva hlavního města Prahy, respektive na základě § 87 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, i u členů zastupitelstev městských částí hlavního města Prahy. Podle § 50 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze člen Zastupitelstva hlavního města Prahy skládá slib do rukou předsedajícího zasedání zastupitelstva a pronese slovo »slibuji«. Předsedající ustavujícího zasedání Zastupitelstva hlavního města Prahy (zpravidla dosavadní primátor hlavního města Prahy, případně nejstarší člen Zastupitelstva hlavního města Prahy do doby, než je zvolen primátor hlavního města Prahy nebo náměstek primátora hlavního města Prahy) skládá slib jako poslední do rukou druhého nejstaršího člena Zastupitelstva hlavního města Prahy. Složení slibu stvrdí člen Zastupitelstva hlavního města Prahy svým podpisem.
VÝKON MANDÁTU V SOULADU SE SLIBEM
Podle § 69 odst. 4 obecního zřízení vykonává člen zastupitelstva obce svůj mandát osobně (výkon této veřejné funkce je zásadně nepřenositelný na jinou osobu) a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy.
Člen zastupitelstva obce je povinen vykonávat svůj mandát v souladu se svým slibem. Případné neplnění povinností vyplývajících ze slibu člena zastupitelstva obce samo o sobě zpravidla neznamená, že nastupuje vznik právní odpovědnosti (např. správněprávní či trestněprávní). Na druhé straně je však jedním z důvodů zániku mandátu člena zastupitelstva obce případ, kdy byl člen zastupitelstva obce odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, pokud to vyslovilo příslušné zastupitelstvo [§ 55 odst. 3 písm. a) zákona č. 491/2001 Sb.], přičemž není rozhodující, zda spáchaný trestný čin nějak souvisel s výkonem mandátu člena zastupitelstva.
Ustanovení § 69 odst. 4 obecního zřízení stanoví zákaz imperativního mandátu člena zastupitelstva obce. Toto pravidlo znamená, že člen zastupitelstva obce není při výkonu svého mandátu vázán žádnými příkazy. Mandát člena zastupitelstva obce je reprezentativní (volný). Člen zastupitelstva obce tak může v souvislosti s výkonem svého mandátu odmítnout jakýkoliv příkaz (pokyn) svých voličů nebo volební strany, za kterou byl zvolen.
PRÁVA ČLENA ZASTUPITELSTVA
Ustanovení § 82 obecního zřízení formuluje některá práva člena zastupitelstva obce. Konkrétně se jedná o právo iniciativy, právo interpelace a právo na informace.
Právo iniciativy představuje právo člena zastupitelstva obce předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům zastupitelstva obce a komisím rady obce návrhy na projednání. Jedná se o obecně formulované právo člena zastupitelstva. Obdobně je v případě vztahu k připravovanému zasedání zastupitelstva obce formulován § 94 odst. 1 obecního zřízení, podle něhož mj. členové zastupitelstva obce mají právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva obce (o zařazení případných návrhů přednesených v samotném průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne zastupitelstvo obce - § 94 odst. 2 obecního zřízení).
Obecní zřízení neupravuje konkrétní postup, jak má příslušný orgán obce, kterému byl členem zastupitelstva podán návrh na projednání, s tímto návrhem naložit. Zákon ostatně ani výslovně neukládá povinnost návrh člena zastupitelstva vůbec projednat a vyřídit (ať již pozitivně nebo negativně).
Problém s vyřizováním návrhů na projednání může vzniknout např. v případech, pokud člen zastupitelstva obce svůj návrh adresoval takovému orgánu obce, jehož není členem. Takovému členovi zastupitelstva obce totiž obecní zřízení nezaručuje právo účastnit se jednání orgánu obce, jehož není členem (obecně by však bylo žádoucí, aby takový člen zastupitelstva obce byl na jednání příslušného orgánu přizván a aby tak mohl podat příp. stanovisko ke svému předloženému návrhu).
Právo interpelace se vyznačuje právem člena zastupitelstva obce vznášet dotazy, připomínky a podněty na:
- radu obce,
- jednotlivé členy rady obce,
- předsedy výborů zastupitelstva,
- statutární orgány právnických osob, (založených obcí),
- na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila.
Forma interpelace člena zastupitelstva obce není zákonem stanovena, a proto obecně přichází v úvahu jak ústní podoba, tak i písemná (listinná či elektronická). Není však vyloučeno, aby tuto formu, popř. další náležitosti interpelací stanovil jednací řád zastupitelstva obce.
Člen zastupitelstva musí na své dotazy, připomínky a podněty od jejich adresátů obdržet písemnou odpověď do 30 dnů. Vzhledem k tomu, že obecní zřízení nestanovuje zvláštní pravidla o běhu lhůt, bude se uvedená třicetidenní lhůta určená pro písemnou odpověď na interpelaci počítat podle obecných pravidel o počítání času (její počátek nastává dnem následujícím po dni, kdy byla interpelace příslušnému orgánu ústně sdělena či písemně zaslána).
Právo na informace je vymezeno tak, že člen zastupitelstva obce má právo požadovat informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, od zaměstnanců:
- obce zařazených do obecního úřadu,
- právnických osob, které obec založila nebo zřídila.
Obdobně jako v případě práva interpelace musí být informace členovi zastupitelstva poskytnuta nejpozději do 30 dnů. Problémem v praxi bývá odpověď na otázku, co všechno jsou »informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce«. Na tuto otázku není lehká odpověď, protože nelze stanovit obecně jednoznačná kritéria. Půjde zejména o (mnohé) informace z oblasti samostatné působnosti obce (při poskytování informací je však nutno respektovat např. ochranu osobních údajů). Zvláštní zákony nevylučují, aby mohly být členům zastupitelstva obce poskytnuty i některé informace spadající do přenesené působnosti obce (např. podle § 9 odst. 5 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, má příslušný člen zastupitelstva obce přístup k osobním údajům uvedeným v matričních knihách a sbírkách listin).
Výčet práv člena zastupitelstva obce uvedený v § 82 obecního zřízení však není úplný. Členové zastupitelstva obce disponují řadou dalších práv, která jsou formulována v jiných pasážích obecního zřízení (popřípadě nejsou výslovně stanovena). Jedná se např. o práva spojená s vystupováním v zastupitelstvu obce a s další účastí na (rozhodovací) činnosti zastupitelstva obce a jiných orgánů obce (např. právo být volen do každého voleného orgánu v obci).
Další skupinu práv (zejména však uvolněných členů zastupitelstev obcí) představují práva související s jejich materiálním zabezpečením (viz práva, resp. nároky na odměnu, cestovní náhrady nebo na dovolenou, obsažená v § 71 až 79 obecního zřízení).
POVINNOSTI ZASTUPITELE
Svým způsobem »základní« povinnosti člena zastupitelstva obce jsou stanoveny v § 83 obecního zřízení, ale k významným povinnostem lze dále řadit povinnost složit slib (§ 69 odst. 2 a 3), popř. povinnost vykonávat svůj mandát v souladu se svým slibem (§ 69 odst. 4). Podle § 83 odst. 1 je člen zastupitelstva povinen:
- zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce,
- zúčastňovat se zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem,
- plnit úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce,
- plnit úkoly, které mu uložily jiné orgány obce, je-li jejich členem,
- hájit zájmy občanů obce a
- jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce.
Vedle povinnosti složit slib je možná nejdůležitější povinností člena zastupitelstva zúčastňovat se zasedání zastupitelstva, neboť i pouhá »pasivní« účast zastupitele je v určitých případech pro činnost obce mnohdy důležitější než plnění ostatních povinností. Argumentem pro toto tvrzení může být ustanovení § 89 odst. 1 obecního zřízení ve spojení s větou první § 92 odst. 3. Podle těchto ustanovení totiž platí, že pokud se nesejde zastupitelstvo po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, Ministerstvo vnitra je rozpustí, přičemž zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů.
Člen zastupitelstva obce má vedle povinnosti účastnit se zasedání zastupitelstva obce rovněž povinnost se zúčastňovat zasedání jiných orgánů obce, pochopitelně pouze za podmínky, je-li jejich členem. Z povahy věci se lze účastnit pouze takových jednání »jiných« orgánů obce, které jsou kolektivní (rada obce, komise, které byl svěřen výkon přenesené působnosti, zvláštní orgán obce). Obecní zřízení výslovně nestanovuje povinnost členů zastupitelstva obce účastnit se jednání komisí rady obce, které nebyl svěřen výkon přenesené působnosti, nebo výborů zastupitelstva obce.
Člen zastupitelstva obce je povinen plnit úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce, popř. které mu uložily jiné orgány obce, je-li jejich členem (může jít o úkoly jak z oblasti samostatné, tak i přenesené působnosti obce). Mělo by jít o takové úkoly, jejichž splnění je objektivně možné a které jsou v souladu s právním řádem (úkoly mohou být ukládány s termíny splnění, anebo bez nich).
V povinnosti člena zastupitelstva obce hájit zájmy občanů obce se v mnohém promítá obsah jím skládaného slibu (viz § 69 odst. 2 obecního zřízení). Vymezení širokého pojmu »zájem obce« je však do jisté míry subjektivní kategorií, a proto tento pojem může být jednotlivými voliči ve volbách chápán velmi rozličným způsobem.
Požadavek obecního zřízení, aby člen zastupitelstva obce jednal a vystupoval tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce (zřejmě se tím kladou zejm. nějaké morální požadavky na výkon funkce), je velice diskutabilní a je vůbec otázkou, zda toto má být v zákoně. Ostatně ani Ústava v případě poslanců nebo senátorů či jednací řády obou komor Parlamentu (které mají povahu zákonů) nepředepisují, že mandát zákonodárce se má vykonávat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho veřejné funkce.
STŘET ZÁJMŮ
V § 83 odst. 2 obecního zřízení je (částečně) řešen problém střetu zájmů, který může nastat při výkonu funkce člena zastupitelstva. Povinností člena zastupitelstva ve smyslu uvedeného ustanovení je vyvarovat se střetu zájmů. Pokud skutečnosti nasvědčují tomu, že podíl zastupitele na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce (zpravidla půjde o věci, které se týkají samostatné působnosti obce - např. nakládání s obecním majetkem) může znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného, osobu blízkou (tzn. příbuzného v řadě přímé, sourozence a manžela - § 116 občanského zákoníku) nebo pro osobu (lhostejno, zda fyzickou či právnickou), kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce projednávajícího danou záležitost. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce (orgán obce se může usnést pouze na tom, zda střet zájmů podle jeho názoru je dán či nikoliv, ale v žádném případě se orgán obce nemůže usnést o samotném vyloučení člena zastupitelstva z projednávání a rozhodování ve věci).
Ustanovení § 83 odst. 2 obecního zřízení se v případě některých členů zastupitelstva obce nepoužije, a to v důsledku přijetí zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2007. Někteří členové zastupitelstva obce jsou totiž veřejnými funkcionáři ve smyslu § 2 odst. 1 písm. m) a n) zákona č. 159/2006 Sb. (konkrétně jde o všechny uvolněné členy zastupitelstva, a v případě neuvolněných o starostu, místostarostu a členy rady obce).
Podle zákona č. 159/2006 Sb. je člen zastupitelstva obce, který je veřejným funkcionářem ve smyslu tohoto zákona, povinen při jednání orgánu územního samosprávného celku, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mu mohla vzniknout osobní výhoda nebo újma anebo má-li na věci jiný osobní zájem; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý. Oznámení podává příslušný veřejný funkcionář ústně v průběhu jednání, nejpozději však před tím, než orgán přistoupí k hlasování; oznámení je vždy součástí zápisu z jednání (viz § 8 zákona č. 159/2006 Sb., který představuje speciální právní úpravu k obecnému ustanovení § 83 odst. 2 obecního zřízení). Vedle uvedené povinnosti ukládá zákon č. 159/2006 Sb. veřejným funkcionářům další povinnosti a omezení (zákon číslo 159/2006 Sb. se však na členy zastupitelstev územních samosprávných celků nevztahuje v plném rozsahu).
PRAVOMOCI ZASTUPITELSTVA
Zastupitelstvo obce rozhoduje podle § 84 odst. 1 obecního zřízení ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (ve výjimečných případech stanovených zákonem rozhoduje i o otázkách přenesené působnosti obce).
Pravomoci zastupitelstva obce lze členit na pravomoci, které nejsou výslovně uvedeny v obecním zřízení či v jiném zákoně (nelze totiž úplným způsobem popsat rozsah samostatné působnosti obce - srov. § 35 obecního zřízení), ale spadají (musí spadat) do samostatné působnosti obce, a dále na pravomoci, které obecní zřízení či jiný zákon výslovně stanoví. Obecné »pojmenované« pravomoci zastupitelstva jsou uvedeny v § 84 odst. 2 obecního zřízení. Ustanovení § 85 obecního zřízení dále obsahuje »základní« majetkoprávní úkony, o kterých je vyhrazeno rozhodovat zastupitelstvu obce.
Podle § 84 odst. 4 si zastupitelstvo může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2.
OBECNÉ PRAVOMOCI ZASTUPITELSTVA OBCE
Ustanovení § 84 odst. 2 obecního zřízení uvádí poměrně velké množství pravomocí zastupitelstva obce, které jsou mu vyhrazeny. S určitou mírou zjednodušení lze tyto pravomoci členit do následujících skupin:
»rozvojové« pravomoci (schvalování programu rozvoje obce),
finanční pravomoci (schvalování rozpočtu obce a závěrečného účtu obce, zřizování trvalých a dočasných peněžních fondů obce),
pravomoc zřizovat či zakládat právnické osoby a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách a o ostatních souvisejících záležitostech,
normotvorná pravomoc (vydávání obecně závazných vyhlášek obce; v obci, kde se nevolí rada obce, se tato pravomoc rozšiřuje i na vydávání nařízení obce - § 84 odst. 3 obecního zřízení),
organizační a personální pravomoci (např. volba vybraných funkcionářů obce, zřizování a rušení obecní policie, výborů zastupitelstva obce),
pravomoci týkající se území obce (navrhování změn katastrálních území uvnitř obce, schvalování dohod o změně hranic obce a o slučování obcí, rozhodování o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství),
pravomoci reprezentující obec navenek (rozhodování o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce, udělování a odnímání čestného občanství obce a cen obce),
»ostatní« pravomoci (např. vyhlašování místního referenda).
MAJETKOPRÁVNÍ PRAVOMOCI ZASTUPITELSTVA OBCE
Zastupitelstvu obce je podle § 85 obecního zřízení vyhrazeno rozhodování o těchto majetkoprávních úkonech:
úkony týkající se nemovitostí (nabytí a převod nemovitých věcí, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce),
darování, úvěry, půjčky a dotace (poskytování věcných darů v hodnotě nad 20 000 Kč a peněžitých darů ve výši nad 20 000 Kč fyzické nebo právnické osobě v jednom kalendářním roce, poskytování dotací nad 50 000 Kč v jednotlivých případech vybraným subjektům, a to občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným fyzickým nebo právnickým osobám působícím v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prostředí; uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, uzavření smlouvy o poskytnutí dotace),
uzavření smlouvy o sdružení a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o sdružení, jehož je obec účastníkem,
úkony týkající se vkladů do právnických osob (peněžité i nepeněžité vklady),
vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč,
zastavení věcí nebo práv (movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč a zastavení jakýchkoliv nemovitých věcí bez ohledu na jejich hodnotu),
dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,
postoupení pohledávky vyšší než 20 000 Kč,
uzavření smlouvy o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení,
vydání komunálních dluhopisů.
ZASEDÁNÍ ZASTUPITELSTVA
Zastupitelstvo obce se podle § 92 odst. 1 obecního zřízení schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce (pokud se nesejde po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet, Ministerstvo vnitra je rozpustí; proti tomuto rozhodnutí může obec podat žalobu k soudu - § 89 odst. 1 obecního zřízení).
Zasedání zastupitelstva se konají v územním obvodu obce. Tím se chce předejít tomu, aby se zasedání konala na vzdálených místech, čímž by občané obce měli velmi ztíženou možnost se účastnit »výjezdního« zasedání zastupitelstva.
Zasedání svolává a zpravidla řídí starosta. Je povinen svolat zasedání, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva, nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu.
Zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce.
Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým. Nedodržení zmíněné sedmidenní lhůty nemá však žádný vliv na platnost následně přijatých usnesení zastupitelstva obce.
Zasedání zastupitelstva je vždy veřejné. V praxi se často stává, že členové zastupitelstva konají před zasedáním zastupitelstva ještě neveřejné pracovní porady. Ty však nejsou žádným zasedáním zastupitelstva obce, a proto na nich zastupitelé nemohou přijímat žádná závazná usnesení.
Obecní zřízení v § 95 ukládá povinnost pořídit o průběhu zasedání zastupitelstva zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé (minimálně dva). V zápise se vždy uvede počet přítomných zastupitelů, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. Do zápisu mají právo nahlédnout všichni, kterým obecní zřízení přiznává práva občanů obce starších 18 let. O případných námitkách člena zastupitelstva proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva.
Zastupitelstvo je povinno vydat jednací řád (§ 96), v němž stanoví podrobnosti o jednání zastupitelstva obce. Je to typický vnitřní předpis, jehož obsah musí respektovat příslušná ustanovení obecního zřízení. Protizákonný bude jednací řád, který by například stanovil, že zasedání zastupitelstva je neveřejné, nebo by zavedl odlišnou hranici pro přijímání usnesení zastupitelstva apod.
SPRÁVCE OBCE
Nastane-li situace, kdy nebude existovat zastupitelstvo obce (například neuskuteční-li se v obci vyhlášené volby pro nedostatek kandidátů, zanikne-li mandát všem zastupitelům a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci), je to důvod pro Ministerstvo vnitra jmenovat tzv. správce obce z řad zaměstnanců státu zařazených do Ministerstva vnitra (§ 98 obecního zřízení).
Správce obce zabezpečuje některé úkoly v oblasti samostatné působnosti obce. Zastupuje obec navenek a je v čele obecního úřadu (náklady spojené s výkonem funkce správce obce hradí Ministerstvo vnitra).
Mgr. JAN BŘEŇ
právník
Radnice ve Slaném.
Pro přidávání komentářů se musíte nejdříve přihlásit.
Dobrý den, mohu se zeptat, ve kterém roce byl tento článek napsán? V úvodních informacích je napsán rok 1970, což je nesmysl. Potřebovala bych to vědět kvůli bakalářské práci. Děkuji